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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20180906期

深化国家监察体制改革须重点把握好五个问题

中国党政干部论坛

作者:王希鹏 来源:中国党政干部论坛 字数:4481

     


  深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央从新时代党的历史使命出发作出的重大决策部署,是重大的组织创新、体制创新、制度创新,是健全党和国家监督体系的重大举措。当前改革取得了重大成果,深化改革过程中必须重点把握以下几个基本问题。

  一、把握好“加强党对反腐败工作的集中统一领导”这个根本要求

  中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的十八大以来,全面从严治党成效卓著,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展,归其根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强有力的领导。从世界范围看,反腐败斗争主要有三种模式,政党模式、法律模式和社会模式。中国的反腐败斗争必须坚持政党模式,加强党的全面领导,并发挥法治反腐和群众反腐的作用。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。中国共产党对整个社会生活参与的力度、广度、深度以及发挥的作用是西方任何一个政党所无法比拟的,这是我们最大的制度优势。《监察法》的颁布实施,就是将党的主张变为国家意志,通过法律把党对反腐败工作的统一领导机制固定下来。此次改革,党对反腐败斗争的领导全面加强,由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”,确保了党牢牢掌握反腐败斗争的领导权。
  改革后,必须把加强党对反腐败工作的集中统一领导这个根本要求落到实处。各级党委必须切实落实好管党治党的主体责任,党委书记要当好“施工队长”,定期分析研判政治生态、听取重大案情报告,不当“甩手掌柜”,不当“好好先生”。坚决落实纪检监察双重领导体制,自觉把党的领导贯彻到纪检监察工作全过程和各方面,重要问题线索处置、政治生态研判、重大案件查办等情况及时向同级党委和上级纪委报告。纪委要认真履行协助党委推进全面从严治党责任,切实加强对所辖地区和部门党组织管党治党情况的监督检查,用好问责利器,推动主体责任落地。

  二、把握好“实现党内监督与国家监察有机统一”这个总体目标

  监察体制改革前,影响反腐败工作成效的原因主要有以下方面:一是行政监察范围过窄,大量公职人员游离于监察范围之外;二是反腐败机构众多、力量分散、职能重叠,难以形成监督合力;三是对公职人员的日常监督不够,公职人员违反
国家法律但尚未触犯刑法的职务违法行为成为监督的空白。此次改革,以依规治党与依法治国相结合为主线,推进了党和国家监督体系的重大体制变革、结构优化和制度创新。一是实现了党内监督和国家监察的有机统一。改革后,纪委与监委合署办公,反腐败决策指挥体系更加集中、反腐败资源力量更加优化、反腐败手段措施更加丰富,实现党内监督逻辑和国家监督逻辑有效融合和互补。二是实现对监督对象的全覆盖。在党内监督实现对党组织和党员干部监督全覆盖的同时,国家监察实现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖。三是实现对履职行为的全覆盖。为了解决对党员和公职人员日常履职行为特别是公职人员职务违法行为的监督空白,纪检监察机关突出日常监督,实现对“违反党纪”“职务违法”“职务犯罪”行为监督全覆盖,实现了党的纪律、监察法、刑法三者的有机衔接。四是实现对监督领域的全覆盖。《监察法》规定了“最强阵容”的派驻监督制度。派驻或派出的范围不仅包括本级党的机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位,而且包括街道、乡镇、不设置人民代表大会制度的地区、企业、高校等。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监督机关负责,不受驻在部门的领导,具有开展工作的独立地位,有效地保证了监督权威。
  当然,我们强调监督全覆盖不是“啥都管”。第一,纪检监察机关必须聚焦全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争。必须明确职责定位,理清各主责部门承担的“职能监督”和纪检监察机关承担的“专责监督”之间的关系。纪检监察部门不能去管主责部门的具体业务工作,也不能事事冲锋在前,代替主责部门去行使监督责任,其工作重点是监督督促主责部门履行好职责,及时发现其中的违纪违法行为并予以惩处,发挥好“监督的再监督、检查的再检查作用”,切不可越位、错位、缺位。第二,监察对象是“行使公权力的公职人员”。判断一个人是否属于监察对象,必须坚持动态识别原则,从“人”和“事”两个标准结合起来判断。“人”,就是指行使公权力的公职人员;“事”,就是是否从事了与职权相联系的管理事务。监察机关管辖的是公职人员职务违法和职务犯罪行为,如果公职人员在非履行公务过程中发生的违反《道路交通安全法》《治安管理处罚法》《民法》等行为不属于监察机关管辖。医生、教师一旦从事与职权相联系的管理事务,包括招生、采购、基建等事宜,就属于被监察对象。第三,纪检监察机关必须抓住“关键少数”。习近平总书记反复强调,全面从严治党既要用纪律管全党、治全党,又要抓住领导干部这个“关键少数”,形成“头雁效应”。纪检监察机关必须抓住这个重点,切不可眉毛胡子一把抓。

  三、把握好“纪检监察机关是政治机关”这个根本属性

  根据宪法规定,监察委员会不是行政机关,也不是司法机关。按照“国家权能”的划分原则,国家监察权是由全国人民代表大会授予的与行政权、检察权和审判权相平行的独立的权力,监察权的本质属性就是独立的监察权;按照“政治权能”的划分原则,监察委员会与纪律检查机关合署办公,共享党的政治权力,实现党对反腐败工作的统一领导,监察权具有直接的政治属性,监察委员会是政治机关。
  正确认识监察权的政治属性,钥匙在于“合署办公”。此次改革后,各级监察委员会同党的纪律检查机关合署办公,实行一套工作机构、两个机关名称,履行纪检、监察两项职能,由各级纪律检查委员会对党中央或地方党委全面负责并报告工作。这种制度设计与当代中国现代国家治理的价值、体系与能力要求密不可分。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,这决定了党和国家的权力结构有两种划分方式:一是中国共产党领导的政治权力划分逻辑;二是全国人民代表大会领导下国家权力划分逻辑,两者都是中国特色治理体系的重要组成部分。在中国的政治生活中,党的领导不仅体现在对国家思想、组织和政治的领导,还体现在党内设置了一些具有一定管理监督性质的归口部门,以加强对党和国家某些领域的直接领导和管理。“党”和“政”之间不是此消彼长的对立关系,而是各有分工、相互配合的协同关系,其目的都是为了巩固党的领导。就反腐败工作而言,纪律检查委员会在承担党内监督专责的同时,“归口”组织协调反腐败工作,监察机关与纪检机关合署办公,既体现了党对反腐败工作的集中统一领导,同时能够有效协调党政关系、增强协同合力。因此,合署办公后,监察机关本质上就是党的工作机构,具有直接的政治属性。
  纪检监察机关作为政治机关,必须始终把讲政治放在首要位置。牢固树立“四个意识”,严明党的政治纪律和政治规矩,把坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务。必须以“四个意识”为标准,以政治纪律为尺子,对照党中央的重大决策部署和习近平总书记的一系列重要指示要求,及时发现查处违背党中央大政方针和决策部署、“七个有之”、搞两面派、做两面人、政治问题与经济问题相互交织以及破坏党内政治生态的问题,确保党中央政令畅通,确保全党统一意志行动、步调一致。

  四、把握好“监督”这个基本职责

  《监察法》规定,监察委员会履行监督、调查、处置职责。其中,监督是监察委员会的基本职责。如何履行好监督职责,是摆在监察机关面前的一个迫切命题。原因有两个。一是由监察机关的法律属性决定的。监察机关是一个“监督机关”而不是“办案机关”。监察机关承担着对公职人员的日常监督职责,这与之前检察机关的反贪污、反失职渎职行为有着本质区别。二是监督是审查调查的前提。监督重在发现问题,没有监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。
  在具体实践中,纪检监察机关可以探索以下监督方式:接受各类信访举报,关注社会和网络舆情,畅通发现问题渠道;分类处置反映领导干部和公职人员问题线索,抓早抓小,对苗头性、倾
  向性问题提醒谈话,对轻微违纪问题诫勉谈话;用好谈话函询这个日常监督手段,主动给有错误的领导干部和公职人员说清情况、交代问题的机会,加强思想政治教育,发挥教育警示作用;对轻微违纪问题一定范围内通告批评,对普遍性问题公开批评,对系统性问题进行问责;监督检查领导干部执行《新形势下党内政治生活若干准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》等党内法规情况,定期检查领导干部报告个人有关事项情况;对违反党的纪律和国家法律的行为及时给予党纪和政务处分;向相关部门和单位提出监督和监察建议等。

  五、把握好“健全统一决策、一体化运行的执纪执法运行机制”这个重点任务

  根据党中央要求,纪检监察机关合署办公,实质就是一套人马、双重职责,纪检监察机关既是执纪机关又是执法机关,必须对内实现纪法贯通,对外实现法法衔接。
  实现纪法贯通,关键是优化纪检监察机关内部工作流程,实现执纪审查与依法调查有序对接、相互贯通,推进纪检监察一体进程。纪检监察一体原则强调纪检监察机关作为一个整体,统一行使监督职责,形成整体统筹、上下一体、指挥灵敏、密切配合的运行机制。按照一体原则,一是加强全国纪检监察机关执纪执法规范化建设。建立规范的纪检监察机关请示报告制度、指令纠正制度、案件管辖制度、检查指导制度、组织协调制度、备案制度、报批制度等。制订全国统一的文书规范、执纪执法保障规范、业务考评规范、责任追究规范,形成完备的规范化体系。二是完善纪检监察内设机构设置。纪检监察机关各部门应当实现科学合理的分工制衡,线索受理和管理、监督检查、审查调查、案件审理、申诉等权力应当由不同部门分别行使。构建以案件监督管理部门为主导的执纪执法监督机制,建立“统一受理、全程管理、动态监督、综合考核”的案件管理机制。发挥好纪检监察干部监督室的作用,严防“灯下黑”。三是推进监察官队伍专业化建设。尽快制定监察官法,对监察官的职责、义务和权利、任职条件、任免、等级、考核、奖惩、申诉控告等作出明确规定。鉴于监察官的职业特殊性,监察官法应对监察干部提出更加特殊的职业纪律要求。比如,不得瞒案不报、有案不查或选择性执纪执法;不得诱供、刑讯逼供,侵害被调查人的合法权益;不得隐瞒、篡改、伪造、毁灭证据,等等。
  实现法法衔接,关键是实现监察机关与司法执法机关相互衔接,监察程序与司法执法程序有序对接。当前要进一步明确监察机关、检察机关、公安机关的具体管辖权,健全公安机关对监察机关调查行为的配合机制,完善检察机关对监察机关移送案件的审查、公诉机制。要构建科学合理的调查权司法控制机制,包括检察机关退回调查机制、技术调查措施配合机制、非法证据排除机制等,严防监察机关调查权滥用。
  (作者:中国纪检监察学院党的纪律建设教研室主任、副研究员)
  (责任编辑 范丽君)

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