中国党政干部论坛|快慢有序统分结合推进房地产税

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快慢有序统分结合推进房地产税

中国党政干部论坛

作者:陆琪 来源:中国党政干部论坛 字数:3858

     


  2018年6月,全国统一的不动产登记信息管理基础平台实现全国联网,标志着我国不动产登记体系进入全面运行阶段。这对近年来价格不断飙升的房地产市场来说,无疑是一个极其重要的讯息。因为不动产统一登记信息平台的全国联网运行意味着:一方面,对房价具有终极影响力的房地产税的征收已经扫清了主要技术障碍,房地产税的出台已经到了最后决断阶段;另一方面,在房价不断攀高严重透支居民消费能力,地方债不断高企有可能形成“灰犀牛”风险等诸多负面因素的情况下,总体上归属于地方的房地产税的立法显得愈加重要和紧迫。但是,社会各界也对房地产税会不会加重税负、是否会操之过急导致房地产价格雪崩继而造成地方债崩盘最终引发金融危机充满疑虑,推进房地产税立法也面临一些阻力,相关决策看来也因此处于一种进退维谷的两难境地。要突破此种困局,必须审时度势,避免踏入误区,充分利用不动产统一登记的成果,快慢有序统分结合地推进房地产税。
  一、房地产税立法首先要在认识上避免误区
  财税体制改革是当前我国改革进程中最为重要的突破口,房地产税则是重中之重。但兹事体大且当局者迷,从不动产统一登记并全国联网开始,在房地产税的立法进程中总有多种似是而非的论调,有可能导致公众对房地产税立法的认知进入误区。
  一是不动产统一登记不可行和无用论。早在2013年开始启动构建全国统一联网的不动产登记信息管理平台前后,就有多种论调否定和质疑不动产登记平台的建设。主要理由包括我国房地产权属信息混乱,有公房、央产房、军产房等,难以进行有效分类登记;有些地区缺乏足够的会电脑操作的登记人手,没有足够的电脑;已有房地产讯息的纸质件太多,扫描电子化工作量太大;不动产统一登记容易侵犯隐私以及对反腐败等并无任何用处等。事实已经证明,不动产全国统一联网登记完全可行而且意义重大,初步开始运作就已经发挥出巨大的影响力和震慑力,并为房地产税的出台铺平了道路。
  二是房地产税不符合国情论。这种观点认为,在西方国家通行的房地产税不适用于当前中国国情。其理由是我国作为社会主义国家,城市居民并不拥有土地所有权,另外居民在取得房地产时,已经缴纳过地租,因而不能作为被征税对象。另一个理由是我国老百姓税负已经很高了,再行增加房地产税这样的直接税种,会极大增加老百姓负担。实际上,这两种理由均不能成立。首先,根据税收之性质,所有权和使用权均可纳入征税对象,不存在使用权就不能纳税的理论障碍。其次,《物权法》第149条规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。”不动产登记本身的一些制度安排也表明,我国土地使用年限到期后仍可续期,仅仅缴纳手续费即可。也就是说,大概率的情况是,我国住宅建设用地使用权与所有权并无太大差异。因此,支付取得土地使用权的对价实际等同于取得所有权的对价,与所要缴纳房地产税并无重叠。再次,所谓的房地产折旧论认为是不动产就应当折旧,折旧后价值所剩无几,不应纳税。且不论折旧是公司企业在纳税行为中分摊长期投资抵扣收入的专属词汇,持此观点的人,如拥有20世纪60年代北京的房产,折旧结束是否剩余价值归零,应该无偿赠予买家?显然不是。最后,房地产税通过合理的起征点设置和必要的结构性调整,完全可以避免增加普通民众的税收负担,乃至最终降低普通民众的购房负担,是有利于人民群众而不是有损于人民群众利益的。
  三是房地产税征收新老划断论和无用论。随着举国上下对房地产税重要性的认知不断提高,对房地产税的争议也逐渐从要不要征收变成何时征收、怎么征收。鉴于我国改革历程中经常用新老划断来减少改革的阻力,一些人士因此主张,为了避免大的波动,房地产税立法应当采取新老划断的方式,一些有一定的思想认识、房子比较多的人士也纷纷赞同这一办法。这看起来的确减少了阻力。而后上海和重庆做了新老划断的房地产税试点。实际结果表明,以新老划断的方式来征收房产税既没有有效控制房价,也没有对地方财政状况产生多大的作用。许多人又因此把新老划断这一至关重要的环节略去不提,主张房地产税无用论,这是对房地产税极大的误导。新老划断论之所以在房地产税领域失效,是因为房地产税赖以发挥功能的关键节点就是要把多占的“老房”逼进市场交易,增加市场供给,进而通过供需的变化使房价得以调整。尤其是在上海这种以二手房交易为主的城市,房地产税调控老房的功能更加重要。新老划断使得房地产税有其名而无其实,房地产税立法要避免这样的误区。
二、不动产统一登记为快慢有序地推进房地产税提供便利
  2013年开始,我国就已经积极推进不动产统一登记,目前这项工作已然顺利完成。在房地产税方面,早在2015年,房地产税就已经纳入全国人大立法规划,时至2018年,房地产税立法仍然没有出台,其原因是,一方面,房地产税的立法运行必须以不动产统一登记和全国联网运行为前提;另一方面,房地产税牵涉面广、触动的利益大,必须慎重立法。不动产统一登记并全国联网完成后,房地产税的立法运行已经进入最后的决策阶段。房地产税慎重立法是正确的选择,因为它牵涉多方面利益调整,处理不当也可能诱发系统性金融风险,但若长时间没有进展,就会浪费不动产统一登记的强大功能,更将对经济社会的长期发展带来不良影响。
  征收房地产税的靴子迟迟不落地,也会使多方面的制度改革难以理顺。譬如,控制房价只能采用行政手段,缺乏有效的长效机制。乡村振兴战略实施则因为房地产税的缺失对工商资本下乡开发用地只能采取“一刀切”的严格限制,乡村发展事倍功半。地方财政缺乏常规的可持续性收入,土地财政不可持续,地方债这样的“灰犀牛”风险越滚越大。此外,房地产税的不确定状态也使得市场主体缺乏稳定的预期,难以作出有效决策,总处于持币观望状态,这也是民间投资下跌的重要原因之一。因此,应当尽快确立房地产税总体框架,明确征收房地产税的时间、目标和整体架构,稳定市场主体的预期,为其他方面的制度改革提供有效的政策工具,为提供防范“灰犀牛”风险终极解决路径做好准备,以期实现改革的系统性和协调性。这是房地产税立法为什么在整体上要快的重要原因之一。
  与此同时,房地产税落地后的推进又要慢。这个推进的慢是指房地产税征收对象的覆盖面要从小往大逐步覆盖,即房地产税起征点必须由高往低缓慢推进。简单地说,房地产税立法可以将房地产税的起征点即豁免范围的确定授权给国务院,且房地产税刚出台时的起征点一定要高,即豁免范围一定要大。而后,根据实践效果和市场承受能力,由国务院确定逐步收紧房地产税起征点的时间和幅度。这样处理的好处是,既给了市场以较为明确的预期,又能够较为灵活地根据市场承受能力斟酌房地产税的范围和幅度,避免造成对经济社会产生较大的冲击,有效避免触发系统性金融风险。更为重要的是,将房地产税由高往低缓慢推进能够防范既得利益群体蓄意过度执行的软对抗风险。反对房地产税的既得利益群体在不能直接对抗房地产税推进进程的情况下,一种可能的对抗方式是,以极端方式推进房地产税,不给予或少给予豁免空间,将起征点放得很低,把只拥有一套房或较少房子的居民全部纳入征税对象,继而引发大多数民众的反感,挑起反对舆论,最终迫使决策层废止房地产税。对此必须予以警惕。
三、充分利用不动产统一登记成果,统分结合地推进房地产税
  党的十九大报告指出,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。十九大报告还指出,区域均衡发展战略是建设现代化经济体系的重要内容之一。我国地域辽阔,各地经济发展不平衡,房地产税的征收对各地经济社会发展将产生比较显著的影响,同时,税率、起征点的不同则会产生不同的效果。因此,十九大确定的战略目标和战术目标都决定了房地产税的起征点和税率不宜全国“一刀切”,房地产税应当由中央和地方以统分结合的方式来推进,不动产统一登记和全国联网又为这样的统分结合的实施提供了信息和技术保障。
  具体来讲,当由国务院先行确定最低起征点和最高豁免额,再由地方政府在中央确定的自由裁量范围内自主确定该地方的房地产税起征点。房地产的税率可以由地方政府自主确立,国务院也可斟酌是否设立税率的上下限。举例假设,国务院可以统一确定,在全国范围内,对低于2套房或人均100平方米标准的房地产持有人均不予以征收房地产税,对高于6套房或人均300平方米以上的房地产持有人必须予以征收房地产税,相信这样的数据在不动产统一登记和全国联网的情形下完全可以获得。地方政府在国务院确定的范围内自主确定征收房地产税的标准。同时,基于有些房地产持有人房地产遍布全国各地,在起征点比较高的情况下,根据房产是用来住的的原则,对持有人的日常居住地、户籍所在地、纳税所在地优先豁免。不动产统一登记和全国联网,为准确确定这些信息提供了非常便利的条件,在征税系统日益完善的情况下,地区之间征税协调并非难题。
  在不动产统一登记平台的支撑下,按上述方式统分结合地推进房地产税,一方面能够使各地根据自己的经济发展状况、财政收支情况、地方负债情况来确定本辖区内房地产税的覆盖范围和征税尺度;另一方面,上下限的圈定又有效地压缩了既得利益群体逃避、对抗房地产税的空间。同时,房地产税推进的快慢有度和统分结合是有机统一的。中央政府可以逐渐收紧最高豁免额来慢慢提升房地产税覆盖率。在此收紧过程中,因为地方标准不一,就不会产生大范围的冲击作用,为房地产税的落地提供了试错的缓冲空间和时间,又使得房地产税能够迅速落地实施,为其他改革提供了有效的基础制度支撑。
  (作者:中国经济体制改革研究会研究员)(责任编辑 吕红娟)

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