中国党政干部论坛|改革开放40年干部考核制度改革的回顾与展望

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改革开放40年干部考核制度改革的回顾与展望

中国党政干部论坛

作者:刘旭涛 来源:中国党政干部论坛 字数:4705

     


  改革开放40年,我国干部人事制度改革对加强干部队伍建设,进而推动党和国家事业发展,发挥了非常重要的作用。其中,干部考核作为干部人事制度的重要环节,对干部的培养、甄别、选拔和使用等环节起到重要的支撑保障作用。
一、回顾
  改革开放40年来,我国干部考核工作按照大致十年一个周期,可分为四个阶段。
  第一阶段:1979年至1989年左右,干部考核工作的恢复重建阶段。主要针对“文革”期间干部考核工作几乎停顿的状态,对干部考核制度进行恢复和重建。1979年11月,中组部下发《关于实行干部考核制度的意见》,阐述了建立干部考核制度的重要意义;提出干部考核应坚持德才兼备的原则,按照各类干部胜任现职所应具备的条件,从德、能、勤、绩四个方面进行;1980年8月,中央政治局会议提出干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求;1983年10月,中组部制定《关于改革干部管理体制若干问题的规定》,规定提拔干部必须经过民主推荐和民意测验环节;1988年6月,中组部颁发《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案》《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》和《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》,明确要求开展年度考核,并进一步规定了考核的目的、内容、程序、原则、方法和要求。这一阶段干部考核工作主要着眼于对“文革”期间干部考核缺位进行纠偏,着眼于适应改革开放新形势加强干部队伍建设,带有恢复和重建的特点。但同时,这一时期的干部考核总体上比较粗放,考核内容规定得较为原则和模糊,考核主体较为单一,考核方法和手段缺乏一定的科学性,考核结果难以令人信服。
  第二阶段:1989年至1998年左右,干部考核工作的实践探索阶段。鉴于干部考核工作的复杂性,中央除在干部考核的指导思想、基本原则、考核内容框架等方面作原则性规定外,更加注重从部门和地方的实践探索中汲取经验。如1989年,中组部、人事部下发关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案的通知,在更高一层的党政机关试行领导干部年度工作考核制度;1992年起,中组部大力推广吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的经验;1995年8月,中组部下发《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》,要求各地制定符合本地区实际的实施细则和考评标准,同时在全国选择了9个地(市)共140多个县进行试点;1996年,在中央指导下,中组部首次对全国107个省部级领导班子进行届中考察,共考核了987名省部级领导干部。应该说,先行先试的做法贯穿于干部考核工作的始终,但在这一阶段显得更加突出。
  第三阶段:1998年至2012年左右,干部考核工作的逐步规范阶段。在总结各地考核工作经验的基础上,1998年5月,中组部印发《党政领导干部考核工作暂行规定》,对考核原则、考核内容、考核程序、考核结果的评定和运用、考核机关、考核的纪律与监督等作了进一步规范,可以说使干部考核工作的规范化程度得到进一步提升。2006年,围绕党的十六届四中全会提出的“抓紧制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩考核评价标准”的要求,中组部在总结各地探索经验的基础上,下发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。2009年,党中央在总结新办法试行3年的基础上,由中共中央办公厅印发《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》以及中组部配套印发的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》(以下简称“一个意见三个办法”)。“一个意见三个办法”的出台,标志着我国干部考核工作的规范化体系基本形成,对推进干部考核工作的科学化、民主化、制度化具有十分重要的意义。
  第四阶段:2012年至今,干部考核工作的改进完善阶段。党的十八大以来,习近平总书记站在党和国家事业发展全局的高度,提出“党要管党,首先是管好干部;从严治党,关键是从严治吏”,要求各级领导干部“树立正确政绩观,做出经得起实践、人民、历史检验的实绩”。党的十八大报告明确提出“完善干部考核评价机制,促进领导干部树立正确政绩观”,十八届三中全会提出要“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。针对以往干部考核中出现的突出问题,2013年12月中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》集中体现了这一精神,一是不再以地区生产总值及增长率为唯一评价标准,二是将“可持续发展”理念具体化在评价标准中。加强政府债务状况考核,推行责任追究,强化离任责任审计,使考核由单纯比经济总量、比发展速度,转变为比发展质量、发展方式、发展后劲,引导各级领导班子和领导干部牢固树立“功成不必在我”的发展观念,做出经得起实践、人民、历史检验的政绩。
二、经验
  改革开放40年,干部考核工作从恢复重建,到实践探索,再到逐步规范和改进完善,所取得的经验值得进一步总结。
  一是坚持改革创新,顶层设计和实践探索相结合,推动干部考核制度科学化。改革开放40年来,党中央高度重视干部考核工作,出台了一系列相关制度文件。其中一个非常突出的特点是,许多重要的文件都是在坚持实践探索、不断总结经验的基础上形成的。例如,1995年中组部下发的《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》,就是在前期总结吉林省多地试点经验的基础上形成的;而“一个意见三个办法”更是从2004年开始,中央就进行了一系列广泛而长期的调研,并逐步扩大试点范围,提高试点层次,并且重点选择浙江、四川、内蒙古等三省区开展综合考核试点。顶层设计和实践探索相结合,不仅提升了干部考核工作的科学化、民主化、制度化水平,而且也使干部考核工作更加符合不同时期我国经济社会发展的要求。
  二是顺应形势变化,紧密围绕党和国家发展事业不断调整和优化干部考核的具体内容。针对不同时期改革重点任务、经济社会发展要求的不同,考核内容显然不能一成不变。例如,改革开放初期,随着全党工作重心转移到经济建设上来,经济方面的指标在考核内容中占了非常高的比重。进入21世纪以来,党中央提出科学发展观,要求干部考核内容既要体现以经济建设为中心,又要体现全面协调可持续的发展导向,社会发展、民生工程方面的指标开始逐步增加。党的十八大以来,党中央确立了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,干部考核内容在从严治党、可持续发展、社会公平正义、生态文明建设等方面又增加了大量的指标,而且更侧重于质量发展。顺应形势变化,围绕党和国家事业发展,及时对考核内容进行调整,突出干部考核在战略引领方面的作用,是干部考核工作的内在要求。
  三是突出问题导向,对干部考核中出现的问题及时纠偏,不断改进和完善考核技术和方法。改革开放初期,在干部考核技术方面,更多地偏重于主观评价,更侧重于被考核者的经验、资历、印象、感觉等,再加上考核标准过于宏观、抽象,缺乏相关事实、数据等证据支撑,所以考核的准确性和公平性受到诸多质疑;但在20世纪90年代中后期,在注重考核实绩的要求下,许多地方和部门开始引入“目标考核”,重视考核指标的量化,尤其倚重容易量化的经济指标,如GDP、财政收入、招商引资等。过度追求量化,又使考核走向另一个极端,出现“干部出数字、数字出干部”的现象。“一个意见三个办法”对此进行了一定的修正,提出在民主推荐、民主测评、个别谈话、民意调查、实绩分析的基础上实行综合评价。2013年中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》又进一步强调要按照好干部的标准,根据干部的德才素质、工作需要、群众公认等情况综合评价干部,杜绝“唯GDP”“唯分”“唯票”“唯年龄”等问题,全面历史辩证地评价领导班子和领导干部的政绩。许多地方和部门在实行分类考核、平时考核、运用大数据和信息化系统等方面,进行了卓有成效的探索。
  四是逐步扩大民主,有序引导多元考核主体的参与,推进干部考核民主化。改革开放初期,我国就提出扩大干部考核的民主化。例如,1983年中组部印发的《关于改革干部管理体制若干问题的规定》规定提拔干部必须经过民主推荐和民意测验环节,1994年十四届四中全会通过的《关于加强党的建设的几个重大问题的决定》也提出“坚持领导与群众相结合的考核方法”“选人用人要注意社会公论”等,在具体操作上还是主要以上级领导和组织人事部门的评价为主。进入本世纪以来,随着社会对选人用人公信度的日渐关注,干部考核工作开始不断加大多元评估主体的引入。特别是“一个意见三个办法”对民主推荐、民主测评、民意调查的范围进行了明确规定。此外,一些地方和部门积极探索由组织部门牵头抓总,联合绩效考评部门、纪检监察部门、综合治理部门、信访稳定部门等多部门参与的联动考核机制。多元考核评价主体的引入和扩大,能够有效地避免“少数人选少数人”,让“群众公认”真正成为干部考核的“风向标”。
  五是强化结果运用,充分发挥考核的“指挥棒”作用,为干部培养选拔使用提供科学依据。如何使干部考核工作发挥实效,考核结果的运用是关键环节。2000年中央印发的《深化干部人事制度改革纲要》提出,要健全考核制度,对不称职、不胜任现职或相形见绌的干部,除按规定免职、降职外,可实行待岗制,或采取改任非领导职务、下岗学习、离职分流等多种办法予以调整和安置。2006年印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》后,中组部负责人就这一试行办法答记者问时曾说:“印发和实施《综合考核评价试行办法》,有利于加强监督管理,切实解决领导班子和干部队伍中存在的突出问题,防止考察失真失实、‘带病上岗’和‘带病提拔’,提高选人用人水平。”近年来,各地各部门对于干部考核结果在干部选拔任用、干部培养、干部奖励、干部问责等方面的运用,都进行了积极探索,形成了许多好的经验和做法。
三、展望
  作为一个世界性难题,干部考核还有很多问题需要破解,干部考核工作仍有很大的发展空间。
  一是继续加强干部考核工作的理论研究,重点解决实践中的难点。比如,如何避免干部考核中出现的“为考核而考核”、考核流于形式、考核结果运用乏力、考核工作的公信力下降等“功能扭曲”问题;如何解决在考核共性指标的基础上,结合不同领导干部岗位的特点,实行“差异化评价”;如何解决多元考核评价主体的“信息对称”和“评估的有效性”问题;如何解决考核方法中定量与定性的有效结合问题;如何处理好“过程评价”与“结果评价”之间的关系,等等。
  二是充分利用大数据、互联网、移动通讯等现代科技手段,为干部考核工作提供有效的支持。干部考核的一个关键环节是如何有效收集和识别被考核对象的真实、全面、客观的事实证据。一些地方党政机关在干部考核中引入互联网、大数据、信息共享、手机APP等手段,对提升干部考核的准确性,减少重复考核,动态追踪干部工作业绩,有效处理考核数据、简化考核程序和降低考核成本等方面发挥了积极作用。在干部考核工作中,高科技手段的运用无疑是未来发展的方向。
  三是进一步深化干部人事制度改革,开创干部考核工作新局面。干部考核作为干部管理的重要组成部分,其改革和创新需要干部管理体制机制方方面面的整体联动,需要进一步深化干部人事制度改革,强化顶层设计,增加改革的系统性、整体性和协同性。党的十八以来,党和国家事业的发展进入新时代,必然为干部考核工作的创新和发展带来更广阔的空间。
  (作者:国家行政学院公共管理教研部副主任、教授)

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