中国党政干部论坛|改革开放40年我国干部选拔任用制度改革的历程与思考

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改革开放40年我国干部选拔任用制度改革的历程与思考

中国党政干部论坛

作者:蓝志勇 胡威 来源:中国党政干部论坛 字数:6435

     

  干部选拔任用是组织工作中一项极其重要的工作,也是决定各级党和行政组织的生命力和运行效率的关键所在。改革开放40年,我国经济发展时有波动,社会稳定偶有涟漪,国际社会也曾几度舆论叠起,但每次我们都能逢凶化吉,斩荆棘、过险滩,保持高速的发展趋势,不断前行。这里非常重要的一个因素就是40年来,我国在前行的道路上有一支有文化、有事业心、有进取心和行为动力的强有力的干部队伍,他们是中国改革发展的砥柱中流。进入新时代,我国面临新的发展机遇和挑战,也面临干部队伍老化、干部管理方法落后、改革过程中形成的考试、投票、公推比选等竞争选拔方式显现的不足等问题。在这样的时刻,回顾我国改革开放40年来干部选拔任用制度改革的历程,对继续做好干部队伍建设工作,保持改革力量的生机和活力,有着十分重要的意义。
  一、改革开放40年我国干部选拔任用制度改革的历程与经验
  我国干部选拔任用制度是随着经济体制改革和政治体制改革而不断变革和发展的。1978年党的十一届三中全会拉开了我国干部人事制度改革的大幕。针对“优秀人才难以脱颖而出和不正之风难以有效遏制”这两个问题,此次改革以废除干部终身制、建立退休制度、为具有专业化能力的青年干部让位为目标。1982年的国务院机构改革规定部委正职65岁、副职和司局级60岁退休,促进了新老干部交替。这一阶段干部选拔任用制度创新主要是沿着两个方向进行:一个是规范化、制度化改革;二是以公开选拔、增加考试环节为主要特征的科学化、制度化和民主化改革。
  1980年10月,重庆市公用事业局运用面向社会公开招聘的方式选拔领导干部,产生了较大的影响。公开选拔和业务考核成为后来选拔领导干部制度的萌芽。1982年2月,中央组织部出台《关于中央管理的干部任免工作若干规定的修改和补充通知》,指出提拔任命干部要走群众路线,广泛听取意见。随后,宁波、深圳、广州、西安等地先后开展了公开选拔领导干部的尝试。1986年1月中共中央《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》规定,凡担任上一级领导职务的干部,都应在下一级领导岗位上经过一段时间实践锻炼,取得领导经验,并有显著成绩。
  党中央、组织部先后发布了不少与干部选拔晋升相关的文件。如1992年6月发布《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》;1994年9月发布《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》;1995年年初发布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》《中共中央关于抓紧培养优秀年轻干部的通知》;1996年1月发布《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的暂行办法》;1999年3月发布《中共中央组织部关于进一步做好公开选拔领导干部的通知》。
  从1993年到2000年,人事部相继发布《国家公务员任免暂行规定》《国家公务员申诉控告暂行规定》《国家公务员出国培训暂行规定》《国家公务员辞职辞退暂行规定》《国家公务员奖励暂行规定》《国家公务员职务升降暂行规定》《国家公务员职位轮换(轮岗)暂行办法》《国家公务员培训暂行规定》《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》《新录用国家公务员任职定级暂行规定》《公务员申诉案件办案规则》等一系列法规文件,形成了一套较为完备的法规体系,为公务员管理提供了理论依据,对干部选拔聘任和晋升有重大影响。如1994年重点推进考试录用制度;1995年重点推进考核和辞职辞退制度;1996年重点推进职位轮换制度和回避制度;1997、1998年重点推进竞争上岗;1999年以后重点在制度完善、创新和提高公务员队伍素质。
  据统计,1993年至1997年6月,全国有29个省区市开展公开选拔领导干部工作,公开选拔县处级及以上领导干部达4774名。其中,副地厅级干部414人。选拔方法不断创新,竞争上岗也开始出现。中央、国家机关内设的领导职位在机关或系统内通过公开报名、统一考试、民主测评、组织考察等程序,选拔任用领导职务。国务院从1998年机构改革开始,有30多个部委局的近2000个职位实行竞争上岗。(吴翰飞:《中国公开选拔领导干部制度研究》,中国社会科学出版社2002年版,第67页)
  这期间,公开选拔领导干部制度开始在全国大面积推广和应用。1988年至1992年,吉林省采取“一推双考”—即公开推荐与考试考核相结合的方式先后4次公开选拔了38名副地厅级领导干部。吉林省的这一做法得到了中组部的肯定,中组部于1992年6月和1996年l月先后转发吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的暂行办法》,要求各级各部门认真总结前几年干部制度改革的经验,从本部门的实际情况出发,勇于探索,大胆试验,不断改进干部选拔方法,通过改革,逐步为经济建设和改革开放提供坚实的组织保证。
  2000年6月,中共中央颁发《深化干部人事制度改革纲要》,推进和深化干部人事制度改革,为建设一支符合“三个代表”重要思想要求的高素质干部队伍提供制度保证。纲要最重要内容之一便是将公务员法的立法提上日程。随着1993年公务员制度的正式实施以及对公务员制度采取的多种形式的促进推进工作,公务员的立法工作已经有了前期的铺垫和准备。事实上,早在1995年,《法官法》《检察官法》《警察法》出台后,《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》立法层次低的问题便引起相关人员的关注,2001年第九届人大四次会议上,就有193名代表联名提出加快制定公务员法的议案。而继1994年《八届全国人大常委会立法规划》将公务员法列入立法项目之后,公务员法曾被三届全国人大常委会列入立法规划。
  2000年,中组部和人事部两部共同起草有关公务员法的原则意见;2001年,两部委牵头成立了公务员法起草领导小组,酝酿起草国家公务员法,并于2001年12月向中央提交《关于制定公务员法有关问题的请示》,公务员法从起草到最终十届全国人大常委会第十五次全体会议正式表决通过立法,经历了多次修改、征求意见、审议、再修改的过程,在这一过程中也确立了公务员法的指导思想和立法原则。以《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》为基础,着力解决公务员管理实践中的突出问题,建立中国特色的公务员制度。将1993年以来干部人事制度改革中的成功经验与做法法律化,将符合时代特点而原先公务员制度又缺乏的予以补充创新。为未来发展留有余地,为地方和部门的探索和创新预留空间。这是《公务员法》的立法思想。
  2004年,一系列相关的法律法规密集出台,《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部辞职暂行规定》《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》和《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》(并称为“5+1”文件)等颁布实施,对实现人才的合理配置、良性竞争、科学鉴别、有效监督起到了规范作用,标志着我国干部选任制度由局部改革向整体推进方向迈进。
  《公务员法》立法起草历时5年,前后修改14稿,于2006年1月1日正式实施,是我国干部人事管理的第一部总章程性质的法律。(宋世明:《中国公务员法立法之路》,国家行政学院出版社2004年版,第118页)在党中央、国务院的领导下,中央公务员主管部门先后制定了17个与《公务员法》相配套的政策法规。各地根据实际,在《公务员法》的基本框架之下,制定了相应的实施办法,为公务员管理的科学化、民主化、法制化提供了重要依据。
  实践中,干部选拔晋升的程序也更加科学规范。从公布职位及标准条件、公开报名、资格审查、考试实施、组织考察、任命和岗前培训等各个环节都制定了一系列规章制度。各地也进行了形式多样的探索,丰富了公开选拔制度的实现形式。如河南采用“三票制”;四川采用“8+3”模式;广安市采用“5+3”模式;牡丹江市推行“公推公选”;2008年,南京、安徽、广东、浙江、湖南等地利用电视转播等技术加大公开力度;2009年,杭州市通过电视现场直播选拔过程;2009年,深圳首次实行“公推直选”并差额直选的方式扩大党内民主。北京市自1995年至2010年,已举行10次公开选拔,共选拔202名副局级干部,初步实现了公开选拔的常态化。(李燕林、林小波:“公选的‘北京实践’”,《前线》2011年1月)
二、新时代的新改革
  干部选拔任用的改革与中国的改革发展同步。党的十八大以来,新的改革措施也在不断提出。
  2014年1月,中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》,强化党组织的领导和把关作用,改进推荐考察方式,把民主推荐结果由原来的选拔任用“重要依据”改为“重要参考”,深入考察干部德才表现,解决“唯票”问题。完善竞争性选拔方式,合理确定职位范围,严格条件资格,严格程序方法,严格考察把关,解决“唯分”问题。改进政绩考核工作,不以国内生产总值增长率论英雄,针对不同区域、不同层次、不同类型的干部特点实行差异化考核,解决“唯GDP”问题。不搞年龄层层递减,不搞“一刀切”,注重调动各个年龄段干部的积极性,解决“唯年龄”问题。
  2014年12月2日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议,审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了授权国务院在部分地区和部分在京中央机关暂时调整适用公务员法有关规定的决定,决定推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,拓展公务员职级晋升通道,将公务员经济待遇的分配主要由职务决定转向主要由职级决定,强化职级对经济待遇的决定功能。
  2015年7月,中共中央印发《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》,首次以中央党内法规形式就领导干部能上能下作出专门规定。2016年8月,中共中央印发《关于防止干部“带病提拔”的意见》,全面压实选拔任用工作责任。2018年,党的第十九届中央委员会第三次全体会议通过《深化党和国家机构改革方案》。方案在新的历史起点上推动以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程作准备。
  这次改革的核心点在于,健全加强党的全面领导,优化党的组织机构,优化部门职责。在组织人事工作方面,由中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室,理顺机构编制管理和干部管理的体制机制,中央组织部统一管理公务员工作,更好地落实党管干部原则,加强党对公务员队伍的集中统一领导,更好统筹干部管理,建立健全统一规范高效的公务员管理体制,将国家公务员局并入中央组织部,对外保留国家公务员局牌子。调整后,中央组织部在公务员管理方面的主要职责是,统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务,研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施,指导全国公务员队伍建设和绩效管理,负责国家公务员管理国际交流合作等。
三、结语
  改革开放40年干部选拔任用制度改革将大批优秀有能力的干部提拔到能够发挥能力的位置,为干部队伍注入新鲜血液、成为改革发展的新动力,是我国40年来创新不断、活力迸发的基础,在很大程度上克服了我国传统干部制度的狭隘和僵化,提高了干部队伍的年轻化和知识化水平,也给不少不在传统的干部培养队伍中的青年才俊开辟了发挥才干的渠道,适应了我国经济社会文化发展的形势,取得了巨大成就。但各地百花齐放的制度创新也暴露了一些政策上和执行方面的不足。
  例如,在民主化的公开选拔过程中,出现了一些“唯分、唯票、环境可适性差”的选人问题。一些地方对竞争性选拔的历史和现实意义认识不够,竞争性选拔的适用范围不明确,方式和名目过多,程序设计不合理,考试测评方法技术科学性不够,干部配置方法不到位、操纵程序、竞争性选拔后续管理力度不足,给公开选拔和考试选官的制度引发了困扰。量虽不大,影响不小。
  在干部知识化的过程中,强调了学位学历,忽视了实际工作经验与知识的匹配。如将考试成绩好,实践经验不足的干部提拔到不能胜任的岗位;将科研成就大和学有专攻的知识分子和科学家提拔到他们并不熟悉和难以胜任的管人、管钱、财务和合同关系的岗位上,取其短,抑其长,造成一些干部管理和实际工作中的困惑。
  另一个比较突出的不足是用年龄限制职务晋升的原则。当年的“一刀切”是为了迅速替换知识结构和身体条件都已经老化的干部,将多年积压和新涌现的干部提拔到重要的岗位上,但也忽略了一些身体条件好、能力强、经验丰富的适龄干部发挥才干的可能。特别是在生活条件改善、有效劳动年龄延迟、工作条件对体力要求下降而对知识和经验要求提高的条件下,如何让年富力强、到龄而不老的优秀干部能够在相关领域继续为国家作贡献,避免经验损失和低水平错误的重复,十分值得研究。一是专才专用,不过度关注年龄;二是借鉴传统的退休制度。我国古代高级官员退休后大多荣归故里,成为乡绅,帮助家乡治理,造福一方,也培养年轻人。新中国成立后一段时间也有创造条件、鼓励老干部退离休回乡发挥余热的政策,这是一些偏远地方出人才、出官员、出企业家的重要原因。
  在年龄限制与任职岗位要求互相影响的情况下,如果干部在五级政府的十级岗位上都工作满五年,到国级干部时就已经是老年了。唯一的办法就是迅速提拔,但会造成快速流官,对地方发展不做长期规划,追求短期政绩的现象。最新一轮的职级同步(准确地说,应该是职级分离)制度改革可以很好地解决这个问题,长期工作在第一线,职务一般,级别又很高的专业干部可以脱颖而出,这样就不会影响专业性的越级提拔。“功高而禄厚,才高而爵尊,能者为师,英雄不问出处”的古训,对干部制度的深化改革有很深的启发意义。
  我国的干部素质要求和干部选拔,对国家的发展与治理有举足轻重的作用。对干部的要求会随着社会的变化,时代的要求、工作任务的不同有所变化。在新中国成立初期,大量的干部从军队和有地下工作经验的人才中选拔,注重的是对革命事业和新中国建设事业有忠诚度的优秀人才,需要的是“共和卫士”型的人才,保护和建设新政权,政治履历优先。随着国家的稳定和建设事业的大规模开展,加上为人民服务的革命初心,开始关注从工农业生产第一线选拔标兵和干部,陈永贵、郝建秀以及后来大量的农工干部开始走上领导岗位。这些可以被认为是“农工阶层普通人构成的干部队伍”。改革开放以后,出于发展的需要,有知识、有能力、能实干成为干部选拔中最重要的指标,特别是实干出业绩成为对干部的基本要求,即所谓的“GDP”出干部。进入新时代,创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念成为时代的强音,需要有一支更加庞大,来源更广泛、知识积累和经验积累丰富、专业化能力更强的新型干部队伍。在这样的背景下,“政治过硬、作风扎实、专业能力强、敢于负责、敢于担当、廉洁自律、想干事、能干事、能干成事”就成为新时代选拔干部的标准。
  进入新时代,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾对党和国家干部队伍的素质提出了更高层次的要求,不论是委任制还是选任制,不论是内部考察还是公推比选,不论是考试还是考察,最关键的一点在于有效地为国选材,保证干部素质和能力与时俱进,要建立选干、提干的责任人制度,保证干部选拔、培养、跟踪管理的质量,根据时代发展的需求,让最优秀、最能干、最合适的干部人才能够在重要的岗位上为国为民服务,成为实现中华民族伟大复兴中国梦、引领人类文明发展的中坚力量。
  (作者:清华大学公共管理学院教授、清华大学—北京市组织学习与城市治理创新研究中心主任;中国人民大学公共管理学院副教授、人力资源研究所所长)

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