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推进农村集体产权制度改革的实践探索

中国党政干部论坛

作者:周密 来源:中国党政干部论坛 字数:4704

     

  中国改革的基础和关键是产权制度改革,产权制度改革的最后堡垒在农村。党的十九大报告指出,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。在农村市场化改革过程中,产权明晰是要素流动的前提,要素流动是产权明晰的导向。产权明晰,就要“抓确权”,要素流动,就要“促三变”,最终目标是实现“乡村振兴、集体增收、农民致富”。近年来,安徽省旌德县围绕农村集体产权制度改革、促进农村资源要素高效流动进行了一系列实践探索。

  一、抓确权、夯基础,明晰农村集体产权

  集体经济改革,明确产权主体是核心。2017年,旌德县被列为全国100个农村集体产权制度改革试点县之一。目前,林地和农地确权改革已经完成;宅基地改革刚破题,率先发出全国首本农村宅基地“三权分置”不动产权证书;农村集体资产确权到户和股份合作制改革(以下简称“集体股改”)基本完成,为推进“三变”改革、促进要素流转、实现乡村振兴奠定了坚实的产权基础。
  (一)关于林地和农地确权改革
习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出,“要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”。2013年中央1号文件明确提出,用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年5月,旌德县被列为全省第二批农村土地确权登记颁证试点县,重点开展了促进土地流转专项工作,狠抓“交易中心+风险池+收储中心”体系建设。农村综合产权交易中心于2017年8月15日投入运营,已经实现5笔集体资源资产经营权流转,交易标的总额120万元,完成12笔土地经营权流转和2宗集体房产拍租,并探索发放土地流转权属证书。注资200万元成立林权和土地经营权融资补偿基金,按照1∶10放大设置风险池。2017年7月中旬,成立了旌德县林权(土地经营权)收储中心,托底处置抵押物,适度缓冲产权交易风险。截至2016年10月底,旌德县林权改革全面完成。
  (二)关于农村宅基地改革
2018年中央农村工作会议提出,要完善农民闲置宅基地和限制农房的政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。为认真落实习近平总书记关于农村宅基地改革相关要求,顺应群众需求,旌德县对全县33207宗农村宅基地进行了全面摸底,组织县委政策研究小组对宅基地政策进行专题研究,并召开书记专题会专项布置,研究制定发证办法,积极探索开展农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革工作。坚持正确的改革方向,严格依法依规推进。宅基地“三权分置”改革涉及群众利益较多,为此,旌德县坚持按照中央要求,不开“城里人到农村买宅基地”这个口子,严防下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所,确保改革按照中央精神有序推进。依照《土地法》《物权法》《不动产暂行条例》等规定,研究出台了《旌德县农村宅基地“三权分置”登记发证暂行办法》,规范发证流程。
  (三)关于农村集体资产确权到户和股份合作制改革
  深化农村改革要抓好的一项重点任务是,“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革,发展多种形式股份合作,赋予农民对集体资产更多权能,赋予农民更多财产权利”。2015年年初,旌德县选择三个试点村开展集体股改试点,2016年3月,经安徽省农委同意,整县推进集体股改。按照“358”工作法,即“开3次会(村民大会)、摁5个螺(签名确认)、看8次墙(张榜公示)”,全县68个村(居)注册成立了集体经济公司,122783名农民成为公司股东,每个村挂“村党组织、村委会、集体经济公司、村务监督委员会”四块牌子。
  为顺利推进改革,旌德县重点开展了以下工作。一是严把底线,认真清产核资。严把“四个不能”底线,逐项盘清集体经济的“家底”。对照中央关于产权制度改革的意见,还开展了清产核资“回头看”。二是尊重群众,做好成员界定。尊重乡风民俗和村民自治,因地制宜、一村一策。如外嫁女、大学生、现役兵、服刑犯等问题,有的村以设置的时间节点前户籍人口为准,有的村以原始户籍为准。只要符合法律法规规定,经合法程序通过的方案都支持。三是灵活多样,落实折股量化。依照村民意愿,灵活折股量化。51个人口不多、流动量少、户籍制度较为完善的村,设置了人口股96567股;17个人口较多、流动量大,或涉及并村、并组等因素的村,设置了农龄股486377股。四是创新方式,成立市场主体。以自然村或村民组为单位,村民以量化到户的集体资产股权出资,成立合作社,各个合作社共同发起成立集体经济公司。五是合理分配,做好用好集体收入专项工作。按照“三分之一用、三分之一分、三分之一留”原则,按阶段确定分配比例,较低收入阶段以用为主,固定分、固定留;中等收入阶段以分为主,固定用、固定留;较高收入阶段以留为主,固定用、固定分。2017年年底,旌德县农民现金分红达到206.7万元。

  二、促“三变”、活机制,推进农村生产要素自由流动

  习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会议上指出:“要通过改革创新,让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来,让资源变资产、资金变股金、农民变股东,让绿水青山变金山银山。”这为旌德县农村产权改革指明了方向。2017年,旌德县推进“三变”改革,充分实现农村生产要素自由流动,在带动集体增收、群众致富的同时,促进一批新型经营主体迅速增长,吸引一批返乡创业大学生、农民工和外来客商,为乡村振兴奠定了物质储备和人才储备基础。
  (一)资源变资产
一是拓展农民资源性资产增收渠道。林权、农地确权改革之后,旌德县61.19万亩集体林地和17.4万亩土地承包经营权全部分配到户,农民领到了林权证、土地承包经营权证,赋予了这些资源以资产属性,农民的林权和土地经营权流动性更强,通过“三权分置”改革,各种类型股份合作发展迅猛。
  二是以集体资源为注册资本。除已分配到户的资源型资产外,将价值1.38亿元尚未发包的集体资源性资产纳入集体经济公司注册资本,充分盘活了闲散资源。支持集体经济对资源性资产改造提升,规范集体资源对外发包程序,如三溪镇霍家桥村,集体所有的龙山水库以前靠养鱼卖钱,通过公开竞标,发展水上旅游,发包费从0.2万元/年提高到9万元/年。
  (二)资金变股金
一是盘活死钱。将历年来多方投入到村集体经济用于美丽乡村建设、农田水利基础设施建设等项目资金投入形成的价值0.55亿元固定资产(经营性)纳入集体经济公司总资产,为发展全域旅游、农业产业化明晰了产权基础。
  二是用好活钱。2015年以来,旌德县变“九龙治水”为“一个龙头出水”,整合了2408万元的省财政综改项目资金和1000万元的县财政集体经济扶持基金,投放到61个集体经济项目中,为集体经济发展提供了“源头活水”。
  (三)农民变股东一是农民首先成为集体经济公司的股东。经过集体股改,全县122783名、35502户农民领到了股权证,被赋予集体资产的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等各项权能。
  二是积极发展土地股份合作。新成立土地股份合作社9个,入股土地近5000亩。如孙村镇合庆村169户农民以480亩土地入股芦笋种植合作社,保底分红560元/亩,芦笋成熟期每亩总收益可达近千元。
  三是盘活闲置宅基地及房屋。支持农民以闲置房屋入股农家乐、农家客栈、精品民宿,2015年以来,全县发展农家乐54家,农家客栈69家(628张床位),总营业额2076.3万元,户均增收16.9万元。
  四是推进多种形式股份合作。在庙首社区等地,集体股改和农村三变正在向村民组延伸,实现村民组内部分红。白地镇江村,母公司以老街、祠堂等占股60%,县旅游公司以财政投入占股30%,部分农户以自有的古民居如黯然别墅等占股10%,组建子公司,再将这些旅游资源委托给企业运营,约定增长机制、退出条件,实现多方共赢、共享发展。

  三、谋振兴、闯新路,探索农村集体经济发展方式

  壮大农村集体经济,是引领农民实现共同富裕的重要途径。必须建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制,确保集体资产保值增值,确保农民受益,增强集体经济发展活力。2015年以来,旌德县严守“不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了”的“四个不能”底线,围绕明确产权主体、完善经营机制、拓展发展路径,对发展壮大集体经济进行了一些探索,形成了独具特色的做法。
  (一)明确产权主体
主体不明是集体经济发展的最大问题。在获批成为全国农村产权制度改革试点前,旌德县经过反复研究、尝试,决定采取公司制。集体经济组织不适用《公司法》设定的国有独资公司、一人有限公司,也不适合注册为股份有限公司,只能选用有限责任公司。而《公司法》规定,有限公司的股东数在2~50人之间,村民数远超这一上限。为解决这一问题,旌德县在清产核资、成员界定、折股量化的基础上,依照《农民专业合作社法》,以自然村或村民组为单位,村民以量化到户的集体资产股权出资,成立合作社,再由各个合作社作为股东,共同发起成立集体经济公司。
  这一做法通过“股份+合作”,成功设立集体经济主体,完全符合现行法律法规,做到了“不抢跑”“不越位”。需要说明的是,旌德县2016年尚未列入全国试点,成立主体时无法突破现行法律障碍,因此采取公司制;2017年获批为全国试点后,按试点要求成立股份经济合作社。这一做法可供暂未列入改革试点的地区参考。
  (二)坚持母公司不经营
发展集体经济必须坚持走社会主义市场经济新路,不吃“大锅饭”,不走“回头路”,不靠“能人”靠市场。旌德县主要采取“母—子公司”模式。
  一是规范运营机制。坚持“母公司不经营”。集体经济公司是母公司,主要职责是进行收益分配,除集体资产的发包、租赁以及光伏发电等简单经营外,不得独立经营。母公司通过入股,与民营主体共同成立子公司,由子公司负责经营。民营主体可以是企业,也可以是合作社、家庭农场等新型主体。二是建立激励机制。村干部不得在母公司领工资,但可以从公共支出中领取绩效工资;绩效工资与工作考核、村级集体经营性收入挂钩,实现“双线管控”。此外,还鼓励村干部通过领办合作社、控股子公司等方式,既带动集体增收,也获取合法收入。三是完善监督机制。制定集体经济监督管理办法,通过多层次监督严控廉政风险。四是健全风险防控机制。通过承担有限责任、严控固定资产入股、设置基金增量为主等举措,构建集体经济风险防控“水密舱”。如此,母公司彰显公平原则,子公司体现效率原则。
  (三)统筹下好“全域旅游+美丽乡村+集体经济”一盘棋
  旌德县统筹下好“全域旅游+美丽乡村+集体经济”一盘棋,把美丽乡村建设成果转化为全域旅游景点,进而为集体经济提供持续稳定、生态环保的收入来源,再反哺美丽乡村的进一步经营发展,让绿水青山真正成为金山银山。近3年来,旌德县连续实施“创A行动”,全县A级以上景区数由4个增长到52个,2017年接待游客人次、旅游综合收入分别增长25.75%、67.24%。2017年年底,全县28个集体经济空白村全部消灭,8个省级贫困村全部实现“村出列”,5500名贫困人口全部实现“人脱贫”,村级集体经济经营性总收入达到1001.7万元,较改革前增长约455%,农民人均可支配收入达到1.18万元,较改革前增长约29.4%。2017年9月21日,在全国生态文明建设现场推进会上,旌德县被国家环保部命名为全国第一批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。
  (作者:安徽省宣城市委常委、旌德县委书记)
  (责任编辑 吕红娟)

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