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国家监察:中国特色监督的创举

中国党政干部论坛

作者:侯志山 来源:中国党政干部论坛 字数:4178

     

2018年3月,十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》修正案、《中华人民共和国监察法》,选举产生了国家监察委员会。这不仅意味着国家监察体制改革已由一项政治决策转变为国家意志,获得了合宪性、合法性依据,正式步入法制化轨道,而且标志着从中央到地方四级监察体制业已形成。国家监察是中国特色监督的创制之举,与古今中外任何一种监察体制都不相同。国家监察体制既继承了中国古代和近代监察制度的历史传统,又借鉴了西方现代权力制约制度的经验和有益成果,但是与它们又有着本质区别,它是对中国历史上的监察制度的继承与发展,是对权力制约体制的新探索。

  一、国家监察是具有国家强制力的刚性监督,与非国家性的柔性监督不同

  国家监察属于国家监督,国家监察委员会为国家机关,拥有宪法和法律赋予的监督权、调查权和处置权,其依法行使职权的行为是具有国家强制力的行为,监督客体如果不依法接受监督,就要承担相应的法律责任。所以,国家监察是一种刚性监督。
  非国家性监督是指由政党、社会组织和公民等非国家机关,依法对国家机关及其工作人员行使权力的行为进行的监督。与国家监督相比,非国家性监督是自下而上的监督,监督主体具有宪法和法律确认的权利,但与国家监督不同的是,监督主体行使监督权利的行为不具有国家强制性,其监督的后果也不具有直接的法律效力。尽管非国家性监督主体可以行使批评权、建议权、控告权、检举权和申诉权,但不能行使处分权,无法强行使被监督者接受约束,监督易于失去效力。

  二、国家监察是体制内的自我监督,与体制外监督不同

  体制外监督的主体与客体分别属于不同的系统,具有监督权的外在性、监督主体的广泛性、监督方式方法的多样性等特点。国家监察的主体和客体同属于国家系统,是由国家系统内部专设的监察机关对所有行使公权力的公职人员进行的监督。当然,从微观看,国家监察机关与立法机关、行政机关、司法机关分属于不同的系统,监察权独立于被监察权,监督具有异质性,但是就宏观而言,监察权与被监察权均为国家系统,仍属于体制内部的自我监督。体制内监督有如下几个特点。
  同体性。监督主体和对象同处于国家系统内部,是一种国家权力对另一种国家权力的制约,即同体监督。其优点是,由于监督主体和对象共处于一个组织系统内,监督主体对本系统的业务和实际工作状况等比较熟悉和了解,对相关信息的获取较为便利和快捷,因而有利于提高监督制约的效率。但其缺点也很突出,就是可能造成中立性和独立性的不足。
  自律性。如果把来自体制外的监督比作“他律”,那么,体制内的不同力量的相互监督制约就是“自律”。体制内部监督制约机制,是国家和政府自己发现问题、缺点、错误,自我解决问题、纠正缺点、错误的一种自我查弊和纠错机制。在现代社会中,契约理论作为国家权力合法性的理论基础已深深地植入公民的意识中。在政治民主高度发展的基础上,公民社会日趋成熟。而在成熟的市场经济条件下,国家权力对社会控制的范围已大为缩小,公民社会对国家权力的制约力量即“他律”机制不断增强。另一方面,由于实行严格的公务员制度,其内部的规则和程序也有力地制约着各种公职人员的行为。同时,整个公务员制度是由政治官员来节制的,而政治官员又受到选民的监督,这就造成国家和政府权力以服务于社会为标准的自律机制。现代社会中的国家权力,既需要他律,也离不开严格的自律。
  层级性。国家系统内部监督制约机制具有鲜明的层级制特征,层级制组织机构上下统属,上级统领下级,下级对上级负责。基于层级制,国家监察机关之间的上下统属关系成为构建两大监督关系的基础。这两大监督关系是:一是上一级监察机关对下一级监察机关的领导和监督;二是各级监察机关所属的职能部门的监督。(章剑生:《行政监督研究》,人民出版社2001年版,第174页)基于马克斯·韦伯的官僚制理论建立的层级监督约束机制具有统一、规范、保密、严格和非人格化的优点,具备上命下从的权威性、强制性,但是也存在着监督权单向运行、监督手段和方法僵直、生硬等弊端。
  专业性。在现代社会,许多监督活动的启动及监督标准判断,往往需要一定的甚至是复杂的专业技术知识,如金融知识(股票和证券等)、财会知识、税务知识、环保知识等,这些都给外部监督带来一定的难度。外部监督机构不仅缺少有关的业务知识,而且对国家系统内部的管理情况、信息等也不甚了解。而在这些方面国家系统内部监督制约机制则有其独特的优势,因而它是每个国家权力制约监督体系中不可缺少的。

  三、国家监察是国家内部监督,与党内监督不同

  这里的党内监督特指中国共产党党内监督。中国共产党党内监督是党为了加强自身建设,更好地反映和代表工人阶级和人民群众的利益,在党内各主体(包括全体党员和各级组织)之间,依照党章和党内其他法规,通过评价、揭露、纠偏等方式开展的相互监察、相互督促的活动,这种活动的实质是以党内民主为基础,以党的各级领导机关、领导干部为重点对象,以制约和保障权力的行使为核心,其目的是促使党内生活按照既定的制度规范运行。
  国家监察与党内监督同属于体制内监督,但二者在监督依据、性质、主体、对象、职能和职责等方面存在着一定差异。
  一是监督依据和性质不同。党内监督的依据是党章和党内其他法规,性质是依规治党,属于党的自我控制和约束;国家监察的依据是宪法和法律,性质是依法治国,属于国家的自我控制和约束。
  二是监督主体和对象不同。党内监督的主体是党的各级组织、专门机关和全体党员,监督的客体则是这些组织、机构的活动和党员个人的行为,国家监察的主体是国家监察机关,对象是行使公权力的公职人员。
  三是监督职能和职责不同。党内监督的职能和职责是确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一。国家监察的职能是“对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严”。(《中华人民共和国监察法》第三条)监察机关的职责是“监督、调查、处置”。(《中华人民共和国监察法》第十一条)
  需要强调的是,国家监察与党内监督既有区别也有联系,二者是一体两面的辩证统一关系。在我国,80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员,党内监督和国家监察既具有高度内在一致性,又具有高度互补性。一方面强化党内监督,坚持纪严于法、纪在法前,用纪律管住党员干部,保持党的先进性纯洁性;另一方面构建国家监察体系,党内监督达不到的地方,或者对不适用执行党的纪律的公职人员,依法实施监察,真正把公权力关进制度的笼子。党内监督与国家监察辩证统一,本质上都属于党和国家的内部监督范畴,不同于其他形式的外部监督。(《完善党和国家的自我监督》,中纪委监察部网站,2017年7月10日)

  四、国家监察是政府外部监督,与行政监察不同

  行政监察是政府内部监督,国家监察则是政府外部监督,是独立于行政权的国家监察权对政府行政权的监督。行政监察设于政府行政系统,是政府的职能部门,属于政府内部的专门监督机关,其监察范围仅限于政府行政系统,监察对象为国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。
  国家监察实现了监察权与行政权的分离,并成为与之并列的国家权力,是来自政府外部的监督权对政府权力的控制,是国家监察权对国家行政权的制衡。这种外部监督由于监督主体与监督客体分属于不同系统,切断了监督权与被监督权的隶属关系和利益勾连,有利于避免地方和部门保护主义对监督权的干预和干扰,防止由于利益驱动导致的决策权对监督权的掣肘和破坏,保证监督权的独立、公正和有效行使。英国著名的公共管理学者克里斯托弗·胡德等在论及“政府监管”中的监管关系时指出,在监管中“关系距离似乎与监管正式程度正相关,与惩办严厉程度的关系就更是如此。因此,政府内监管制度设计的关键问题之一,就是监管者—被监管者之间的距离保持多远才适宜”。([英]克里斯托弗·胡德、科林·斯科特等:《监管政府》,陈伟译,生活·读书·新知三联书店2009年版,第69页)可见,监督权与被监督权保持适当的距离,具有相对独立性,关系到监督的权威性和有效性,国家监察权独立于被监察权的新体制,真正体现了权力合理划分与制约的要求,为监察权的独立有效行使提供了可靠的体制保障。国家监察的范围为整个公权力运行领域,监察对象为行使公权力的所有公职人员。国家监察不仅地位高于行政监察,而且监察范围、权限也远远广于和高于行政监察。

  五、国家监察具有准司法性,但与司法监督不同

  司法机关的监督是我国监督制度的重要组成部分,包括审判机关的监督和检察机关的监督两种。在我国,人民检察院是宪法规定的国家法律监督机关,主要对有关国家机关执法、司法活动的合法性进行监督。
  国家监察体制改革将原检察机关拥有的贪污贿赂等职务犯罪侦查权转隶于监察机关,同时,宪法和法律赋予了监察机关对于违法失职和违法犯罪的调查权和处置权以及一系列带有司法权性质的调查、侦查和处置手段,国家监察因此而获得了部分司法权,成为具有准司法性质的监察机关。但是,监察委不是司法机关,国家监察权不等同于司法权,更不能代替司法权。
  检察机关依据宪法和法律行使专门的法律监督权和检察权,对涉嫌犯罪行为具有审查起诉、批捕、抗诉等权力,着重解决被检察者行为的合法性问题;而监察委对行使公权力的公职人员的行为进行一般法律监督,对涉嫌职务犯罪行为进行调查和确认,重点解决公职人员的合纪性和廉洁性问题。监察权不能代替刑事侦查权,而只是辅助行使刑事侦查权;监察结果为检察机关通过司法程序做出相关决定提供依据(莫纪宏:“国家监察体制改革要注重对监察权性质的研究”,《中州学刊》2017年第10期),鉴于司法权的独立性、封闭性与终局性,不得将司法权运行结果纳入监察范围。
  国家监察不能替代检察监督。国家监察体制改革将原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防三项职能及相关机构和人员,转隶于监察机关,但是,这并不意味着监察委员会成立后,就完全替代了检察监督、代行检察职能。上述三项职能转隶于监察委员会之后,检察机关仍然履行对监察委员会调查的法律监督权、对涉嫌违法犯罪的批准逮捕、提起公诉、民事行政检察、提起公益诉讼等方面的职权,其对公职人员(包括监察委员会及其工作人员)的职权行为仍然依法负有监督的职责。
  (作者:北京大学纪委监察室原副主任、研究员)
(责任编辑 吕红娟)

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