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推进公职人员财产申报制度立法

中国党政干部论坛

作者:刘晓晓 来源:中国党政干部论坛 字数:3319

     

  公职人员行使权力与担负责任的公共性,决定了私利与公权之间存在着利益冲突,公职人员的道德和政治义务与其可支配的公共权力相对应,政府在赋予公职人员公共权力的同时,必须建立有效机制,切断权力与腐败之间的联系,作为全球公认的“阳光法案”、反腐利器的公职人员财产申报被认为是廉政制度的一项基础性工程。我国是人民民主专政的社会主义国家,国家公职人员特别是领导干部作为人民公仆,手中的权力是人民赋予的,在不断完善领导干部个人有关事项报告制度的基础上,推进国家公职人员财产申报制度的立法是保证人民监督权力,让权力在阳光下运行的重要措施。
  一、领导干部个人有关事项报告制度的探索历程
  1994年,第八届全国人大常委会开始将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日,中办、国办印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,第一次明确提出对领导干部收入实行申报。1997年,中办、国办出台《关于领导干部报告个人重大事项的规定》,要求副县(处)级以上干部必须向组织人事部门汇报个人六类重大事项。2001年,中央纪委、中央组织部发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,要求现职省部级领导干部必须申报家庭财产。2004年,第十届全国人大常委会15次会议将领导干部亲属出国、子女就业申报备案等列入议题。2010年5月,中办、国办印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,把房产、投资、配偶子女从业情况列入报告内容,将非党员领导干部纳入报告主体范围,明确了查阅和调查核实报告材料的条件、主体和审批程序。
  2013年12月,中央组织部《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》规定2014年1月按第一次填报的要求重新填报个人有关事项,同时组织人事部门以随机抽查和重点抽查两种方式开展领导干部个人有关事项报告抽查核实工作。随机抽查每年集中开展一次,2014年抽查核实的比例为3%~5%,2015年之后提高到10%。2014年12月中央组织部《关于做好2015年领导干部报告个人有关事项工作的通知》,对拟提拔为副处级以上干部人选、拟列入后备干部人选、拟转任重要岗位人选、换届时拟继续提名的人选等,进行重点抽查核实。抽查核实工作的开展,改变了过去只报不核,报告材料束之高阁,几乎没有腐败问题通过报告制度暴露的状况,仅2015年抽查的43.92万名副处级以上干部中,因不如实报告个人有关事项等问题被取消提拔资格的3900多人,受调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等组织处理的124人,因抽查核实发现问题受到党纪政纪处分的160人。
  2017年2月8日,中办、国办印发了修订后的《领导干部报告个人有关事项规定》,同时出台了《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》,进一步补充完善了报告内容,规定了漏报、瞒报两种查核结果的处理,明确两种行为的界定标准,细化了问责情形。
  经过20多年的探索实践,我国已初步建立了领导干部财产申报制度的基本架构,领导干部个人有关事项报告相关制度的推行对培育领导干部的财产申报意识,进一步健全我国公职人员财产申报制度有着重要意义。
二、现行领导干部个人有关事项报告制度存在的问题
  从领导干部报告个人有关事项制度的执行情况看,尚存在以下问题:一是缺乏立法支持。领导干部财产申报只有行政规章,没有专门的法律规定,不具有法律权威性与强制执行力。在尚未建立真正法律意义上公职人员财产申报制度的前提下,“巨额财产来源不明罪”在司法实践中的认定缺乏理论依据。二是申报主体不完整。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》规定,党政领导干部包括乡镇和科级以上在领导岗位上的干部,但报告主体未包括乡镇基层政府负责人以及军事机关人员,对退休后的领导干部也没有作出申报要求。三是申报内容不全面。目前要求申报个人工资福利收入、房产、金融和企业投资情况,未涵盖财产的全部内容,未要求申报车辆、银行存款、其他投资、债权债务、无形资产等重要财产状况。四是核查、公示等环节不完善。完整的财产申报制度应当包括申报、公示、监督、问责四个重要环节,目前对申报情况没有达到查核全覆盖,申报情况的公示尚在试点,未全面推行,监督还存在盲区。惩戒方面,主要是党纪和组织处理的规定,没有行政处理依据。五是财产申报部门独立性和权威性不足。目前组织人事部门既是接受申报的部门,又是查核结果认定和组织处理部门,纪检部门只对涉嫌违纪问题进行处理,相关权利没有监督和制衡,影响公正性。六是配套制度不健全。金融实名制未全面执行,动产登记制度不完备,境外财产底数不清,金融机构间未联网、个人信用制度未建立,相关配套制度的不健全给财产申报的全面准确核查造成困难。
  三、推进公职人员财产申报制度法治化和规范化
  1883年,英国颁布实施了《净化选举防止腐败法》,是世界上第一部规定公务人员依法申报财产的法律。100多年后的今天,世界上已有100多个国家和地区对官员财产申报进行了立法。近年来,全国不少地方陆续对公职人员财产申报制度进行了探索和尝试,据不完全统计,已有27个市、县进行过财产申报、公开的试点,试点地区在申报内容、财产审核、公示等方面的做法突破了国家已有制度的要求,为完善公职人员财产申报工作积累了丰富的实践经验,但由于缺乏中央的统一安排,制度设计不成熟、未达到预期成效等诸多原因,这些新制度大多只是短期试行。
  随着我国惩治腐败力度的不断加大,涉及公职人员的违纪违法案件呈现出腐败行为隐蔽性强、腐败手段复杂多样的特点,要求官员财产申报立法的社会呼声强烈。在汲取国外及国内试点经验的基础上,加快公职人员财产申报制度立法,将党的意志上升为国家意志,自上而下建立健全中国特色的公职人员财产申报制度已是迫在眉睫。
  (一)推动公职人员财产申报的立法。建议由全国人大立法,制定全国统一的公职人员财产申报法,规范财产申报制度,在法律层面明确公职人员申报财产的义务。也可先出台《〈公务员法〉修正案》,将财产申报制度列入《公务员法》,或制定公务员财产申报条例,最终上升为专门法,并与民法、刑法等相关法律相协调,在刑法中增设“拒不申报财产罪”和“财产申报不实罪”。
  (二)扩大公职人员财产申报范围。一是扩大申报主体的范围。建议将乡镇和科级领导岗位的公职人员,掌握一定公权力的重要、特殊岗位公职人员纳入申报对象,军队系统的人员应参照执行。相关人员办理退休手续后一定时限内应继续申报财产。二是扩大申报事项范围。依据法律中“财产”包括动产、不动产以及债权、债务的概念,建议将申报对象及其配偶、子女所拥有的汽车、船舶等交通工具,银行存款,投资所得、劳务所得、偶然所得等纳入财产申报范围,还应申报是否存在代别人持有财产和由他人代持财产的情况。可设定具体的申报金额标准,只申报限额以上的情况,以减少申报工作量,提高申报效率。
  (三)公开财产申报信息。建议在《中华人民共和国政府信息公开条例》中将公职人员财产申报情况列入政府必须主动公开的信息。可根据申报人职责范围确定财产申报材料的公开程度,一定区域领导层公职人员财产申报的主要内容,应通过政府媒体、官方网站在本行政区域内公示公开,并确定公开期限。公民想获取其他相关公职人员的财产申报材料需要申请、审核,并登记查阅用途,不当或非法利用信息将追究法律责任。
  (四)成立专门财产申报机构。鉴于我国国家公职人员数量庞大,受理财产申报以及审查等工作任务繁重,同时考虑公职人员财产申报立法后不宜继续由组织人事部门负责,有必要设立专门机构负责公职人员财产申报工作,可由已在试点中的监察委员会负责,中央、省(自治区、直辖市)、县(不设区市、市辖区)三级委员会,分别对全国人大、省级人大、县级人大及其专门委员会负责并报告工作。
  (五)完善配套制度。按照国务院机构改革和职能转变任务安排,从国家层面建立以公民社会信用代码制度为核心的社会诚信体系,逐步建立统一的金融、公安、民政、税务、工商、车辆及船舶、住房、出入境等部门的全国信息网络,实现公职人员全部财产都有有效的信息记录,为全面准确查核公职人员财产申报提供技术支撑。
  (作者:中纪委驻安监总局纪检组副局级纪律监察员)
  (责任编辑 胡秀荣)

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