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合宪性审查:加强宪法实施和监督的重要战略举措

中国党政干部论坛

作者:姚国建 来源:中国党政干部论坛 字数:3794

     

  习近平总书记在党的十九大报告中明确提出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命……加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”这指出了合宪性审查对于宪法实施的重要意义。
  一、合宪性审查是宪法监督制度的核心环节
  西方国家一般并不采用“宪法监督”这一概念,但美国、法国、德国、日本和英国等国家均已基于自己的国情、政治传统和宪法理念普遍建立了自己的宪法监督制度。以宪法监督主体为标准,可将这些国家的宪法监督模式分为两种:一是以普通法院作为宪法监督机关,这种模式以美国为代表;二是以专门机关(宪法法院或宪法委员会)为宪法监督机关,这种模式以德国和法国为代表。这些国家的普通法院或宪法法院根据各自的程序对本国立法机关制定的法律、行政机关的政策及其他公权力行为是否符合宪法进行审查,宣布那些违反宪法的法律、政策或行为无效或予以撤销,从而保障本国宪法的实施。这实际上就是这些国家的合宪性审查制度,学术上一般称为“违宪审查制度”。
  我国宪法第62条和第67条规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施,由此在学术上产生了“宪法监督”一词。但目前我国学术界对“宪法监督”的理解并不一致,甚至有泛化的趋势。如有人认为,任何具有宪法地位的主体都有义务和权利来监督宪法实施,包括专门宪法监督机关、其他国家机关、政党、社会组织以及所有公民。但这一过于泛化的理解反而消解了“宪法监督”一词最为核心的内容,即合宪性审查。实际上,我国宪法第62条和第67条所规定的全国人大及其常委会“监督宪法的实施”应主要是指这种合宪性审查意义上的监督,也就是指全国人大及其常委会对法律、行政法规、地方性法规、自治法规是否符合宪法进行审查。如宪法第62条规定全国人大可以改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。宪法第67条规定,全国人大常委会有权解释宪法;监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。全国人大及其常委会对这些法律、法规予以审查、撤销自然包括这些法律、法规违反宪法的情形。这种意义上的审查、撤销实质上就是我国的合宪性审查。
  为了使宪法的规定进一步具体化,使全国人大常委会的合宪性审查落到实处,2000年制定的《立法法》进一步明确了审查程序。根据《立法法》规定,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会如认为行政法规、地方性法规和自治法规同宪法、法律相抵触的,可以向全国人大常委会提出书面审查的意见;其他国家机关、社会团体或公民如认为存在这些情形也有权向全国人大常委会提出审查的建议;全国人大常委会接受审查的要求或建议后应依法定的程序予以处理。2015年全国人大在对《立法法》修改时进一步完善了这一程序,使我国的合宪性审查制度具体化和法定化。
二、我国合宪性审查制度的问题
  前已述及,全国人大及其常委会是我国宪法监督、合宪性审查的实施机关,但在实践中,由于特殊的组织形式和会期制度,全国人大承担日常性的宪法监督或合宪性审查并不现实,2000年《立法法》对合宪性审查作了更具体的规定,落实了全国人大常委会的审查权,但也限缩了其审查范围:审查主体限于全国人大常委会,审查对象限于行政法规、地方性法规和自治法规。实践中,我国的合宪性审查制度发挥了一定的作用,尤其是《立法法》实施以来,因公民或社会组织提出审查建议而导致相关行政法规或地方性法规被废除或修改的案例亦经常见诸报端。但总体上,我国的合宪性审查制度仍处于起步阶段,进展缓慢,主要问题有以下几个方面。
  (一)“自我监督”和“无暇监督”的处境。“任何人不能做自己的法官”是自然公正的基本要求。合宪性审查的一个重要对象是法律,而法律的制定者是全国人大及其常委会,同时,全国人大及其常委会又是合宪性审查的主体。这样,全国人大及其常委会既是立法者又是监督者,加之特殊的组织形式和会期制度,难以真正对全国性的法律进行合宪性审查。
  (二)《立法法》审查制度功能未能充分激活。按照《立法法》,国务院等中央国家机关和省级人大常委会有权就行政法规、地方性法规和自治法规向全国人大常委会提出违宪审查的要求。这是非常重要的合宪性审查机制,但自《立法法》实施以来,上述国家机关并没有提出过审查要求。究其原因,除政治上的考量之外,一个重要因素应该是行政法规、地方性法规或自治法规是否与宪法相抵触并不直接影响其利益,所以这些国家机关缺乏提出审查要求的动机或动力。当然,除这些机关提出审查的要求外,其他国家机关或社会组织、公民亦可提出审查的建议。实践中,公民或相关的社会组织针对行政法规、地方性法规等提出大量的审查建议,但按照法律,审查“建议”并不必然导致全国人大常委会合宪性审查机制的启动。
  (三)从未进行过宪法实施的执法检查或评估。全国人大常委会平均每年对约10部法律进行执法检查,但没有作过对宪法实施的执法检查或评估。缺乏执法检查就难以对法律的实施情况作出准确完整的评估,这是导致我国合宪性制度难以完全发挥作用的原因之一。
  (四)从未明确进行过宪法解释。宪法解释是合宪性审查必不可少的环节。根据宪法,全国人大常委会是宪法解释机关,同时全国人大常委会又是合宪性审查机关。宪法将合宪性审查权和宪法解释权同时赋予全国人大常委会是因为这二者之间存在紧密的关系。宪法解释是合宪性审查的核心内容,即通过宪法解释明晰宪法含义,从而判断相关的法律、法规是否合乎宪法;合宪性审查是宪法解释的载体,即一般只有在合宪性审查时才需要对宪法解释。但至今全国人大常委会没有作出按照正式的“宪法解释”文号制发的解释案,这也从一个侧面表明我国的合宪性审查制度并没有真正运作。
  (五)现实中比较严重的违宪现象得不到纠正。任何法律都难以避免被违反,对宪法而言亦是如此。宪法作为国家的根本大法,规范内容全面,实践中亦经常发生违反宪法的情况,如违反宪法程序任免官员、部门立法和地方立法任意对基本权利施加不合理限制、法律体系内部存在冲突。由于缺失有效的合宪性审查制度,这些不符合宪法的行为或现象难以得到及时的纠正,最终损害了宪法的权威。
三、我国合宪性审查制度的完善
  宪法监督的手段虽然是多种多样的,但其中最重要的还是特定国家机关实施的合宪性审查制度。首先,作为个体的公民或者其他社会组织在与国家的交往中并不是“武器对等”的,就像面对行政行为的偏差相对人须借助法官的威权才能对抗行政主体,当个人与国家发生宪法纠纷时自然也需要一个有实力的国家机关来保障其权益。其次,在单一制国家的我国,职责同构的政权组织势必会出现地方法规与中央政府或其部门的规定抵牾的情形,这种情况下两者的纠纷交由哪一方单独处理都不合适,只有由一个第三方的机构从中判断才是最合理的处理方式。
  我国宪法中的权力结构与西方国家有明显区别,因而无法完全照搬西方国家的合宪性审查模式。在我国宪法权力结构中,全国人大有着超然的地位,没有其他任何机关可以与其平起平坐。1982年宪法制定时,有人提出要由最高人民检察院充任这一角色,但因其宪法地位明显偏低而遭到否决。当时关于宪法监督、合宪性审查机构设计的讨论中还有另外三种方案可供参考,即全国人民代表大会下设专门宪法委员会、全国人大常委会下设宪法委员会和全国人大下设宪法法律委员会。而仅仅在全国人大常委会下设立宪法监督机构不利于全国人民代表大会根据宪法第62条的规定行使宪法监督职能。最后一种方案,即成立专门委员会性质的“宪法法律委员会”,需要修改宪法第70条的规定,因为该条款已明确规定全国人民代表大会下设“法律委员会”。
  具体而言,我国合宪性审查制度的完善应包括三个方面的内容。
  (一)机构的完善。目前我国合宪性审查的主体是全国人大及其常委会。由于全国人大的构成及会期制度的约束,其合宪性审查的功能难以发挥,故我国合宪性审查的主体应该是全国人大常委会。但是,全国人大常委会作为全国人大的常设机构,承担着立法、决定、人事和监督各项重要的权力,实践中合宪性审查的功能也难以发挥。目前机构的完善有近期与远期两种方案。
  近期方案是成立专门委员会性质的“宪法委员会”,协助全国人大常委会行使宪法监督和合宪性审查的职权。这不需要修改宪法。通过人员配置的专业性和专职化,宪法委员会可以解决全国人大常委会宪法监督的专业化问题,从而增强权威性。
  远期方案是在全国人大下设置与常委会平行的宪法委员会,由全国人大授权,专司宪法监督与合宪性审查,全国人大常委会不再行使宪法监督职权,同时其立法纳入宪法委员会审查范围之内。
  (二)程序的完善。《立法法》确立了我国的合宪性审查程序,但仍有不足。程序完善中最重要的一点是应允许民事、刑事和行政诉讼中的被告或当事人对案件涉及的法律法规的合宪性提出疑问,由案件受理法院经由最高人民法院向全国人大常委会(远期的宪法委员会)提出,待全国人大常委会或宪法委员会作出审查决定后再恢复案件的审理。
  (三)宪法解释方法与合宪性判断方式的发展。宪法监督机构进行合宪性审查时必须运用合理的宪法解释方法对宪法规范的内涵作出判断,同时要运用合理的裁决方式作出审查决定。这就需要发展出符合中国需要的宪法解释方法及合宪性判断方法。
  (作者:中国政法大学教授、博士生导师)
(责任编辑 范丽君)

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