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“共有产权住房”是更好的政策选择吗

中国党政干部论坛

作者:唐钧 来源:中国党政干部论坛 字数:3936

     

  近来,《北京市共有产权住房管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)公开征集意见引发了社会对“共有产权住房”的讨论。据媒体报道:《暂行办法》意在把预备在2017—2021年入市的25万套自住型商品房变成共有产权住房。30%的新北京人可以享受这一红利,尤其是通过“职住平衡”和“不转让无需补差价”,鼓励永久居住。“共有产权住房”是更好的政策选择吗?
一、什么是共有产权住房
  对于共有产权住房,百度上的解释是:“所谓共有产权房,就是地方政府让渡部分土地出让收益,然后低价配售给符合条件的保障对象家庭所建的房屋。保障对象与地方政府签订合同,约定双方的产权份额以及保障房将来上市交易的条件和所得价款的分配份额。”
  这个解释的第一句,似乎也完全适用“经济适用房”。在第二句中,关键词是“约定双方的产权份额”,其他的也与经济适用房别无二致。所以,正确理解“共有产权住房”,政府实际上并没有“让渡”部分土地出让收益,而是以产权的形式“保有”了这部分土地出让权益。这样做可能有以下两个结果。
  一是购得共有产权住房者可以以某种方式向政府赎回政府持有的“公有产权”,这实际上是政府把“部分土地出让收益”作为相对平价的“贷款”放出,以期在一个较长的时间内,获得包括本金和利息在内的稳定收益。这改变了以往当届政府将“土地出让收益”一次性收回,从而造成50~70年间的后任在“土地财政”上无利可图的局面。
  二是如果购得共有产权住房者从来没有为将住房上市出售而赎回“公有产权”的意愿,那么他们的“私有产权”除了留得一个“市场机会”之外,并没有其他的实际意义。他们实际上是以放弃部分产权的方式,以相对平价的价格购得了共有产权住房的居住权。这种方式也可以理解为:将规定期限内的房租一次性交清。
  根据以上分析,上述界定中“将来上市交易的条件”和“所得价款的分配份额”,实际上只有在购得共有产权住房者完全赎回“公有产权”后并将住房上市出售时,才具有实际意义。
  保留“公有产权”是否也就意味着政府将一部分按揭贷款权从银行及相关金融机构收回,而由政府自己,譬如由住房公积金经办机构进行操作,这就省去了金融作为“中介”的中间环节。
二、共有产权住房政策的历史演进
  回顾住房改革的历史,共有产权住房并非新生事物,其实早已有之。江苏省从2007年就开始在淮安进行试点,然后逐渐推广到全省。具体做法上,当时已经有了公有产权可以“赎回”的说法,政策对象主要是中低收入家庭。
  2012年,上海市政府对相关政策进行了调整,主要是降低购买共有产权住房的准入门槛,月收入达5000元的也可以申请。2013年,上海市的共有产权住房开始摇号选房,当年共筹集到约3万套房源。有媒体披露,截至2016年,上海已经颇具规模地推出共有产权住房将近9万套。自此,在共有产权住房的政策方面,上海的经验更加凸显。
  2014年,住建部在北京召开了共有产权住房试点城市座谈会。在这次会上,北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安等6个城市,被明确列为全国共有产权住房试点城市。之后,住建部等六部委出台《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》。《指导意见》提出:“政策性商品住房是由政府引导并给予政策支持,通过市场开发建设,面向符合规定条件的住房困难群体供应的住房,具有一定保障性质,实行共有产权,即由承购人与政府按份共有所有权。”
  2017年8月,北京市出台《北京市共有产权住房管理暂行办法》。此前,北京市的经验是推行“自住房”,也曾得到住建部的肯定。对于“自住房”,好像并没有严格的定义,媒体的说法是“房价比市场价便宜三成”。以前的限价房、两限房等,都可以包括在内。现在的公有产权住房,是否也属于自住房,待考。
  在北京市的《暂行办法》中,对共有产权住房作了这样的界定:“在本办法所称的共有产权住房,是指政府提供政策支持,由建设单位开发建设,销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平,并限定使用和处分权利,实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。”在《暂行办法》中,有一个提法还是很有新意的:“各区人民政府根据共有产权住房需求等情况合理安排共有产权住房用地,用于满足本区符合条件的居民家庭及重点人才居住需求。其中,满足在本区工作的非本市户籍家庭住房需求的房源应不少于30%。”
  总而言之,共有产权住房已经成为一种住房保障,10年来其保障对象一直在发生变化,从最早的2007年淮安市的“中低收入家庭”,到上海市2012年放宽到“月收入达5000元(当时的收入水平)的也可以申请”,再到如今北京市瞄准“本区符合条件的居民家庭及重点人才”,同时强调“满足非本市户籍家庭住房需求的房源应不少于30%”。
三、房改的初衷与令人无奈的现实
  20世纪90年代我国开始了住房改革,计划经济时代的福利分房政策走到穷途末路。究其原委,除了现在常常被诟病的单位分房的不公平以外,更直接的原因是政府房管部门管理的居民租住用房的维修费用成为政府沉重的财政负担。
  在20世纪80~90年代,除了少数单位建房外,我国城市中由政府管理的居民住房大部分都已很陈旧,甚至有不少是危房。由于政策规定房管部门每4年要对居民住房进行一次大修,这些房屋的维修费用成为一笔很沉重的财政负担。在有些地区,居民住房明显已成为危房,但
也没有资金进行改造。为此,房改的第一步,就是以当时普通居民尚且可以接受的价格,让居民将自己正在租住的住房买下,筹集来的资金则用于危房改造。虽然采用这样的措施筹集到的建房资金仍然还是很有限,但房产的所有权既然已经通过购买的方式转移到居民家庭,政府至少可以不再承担这些房屋的维修费用了。
  房改的第二步,当时的政策设想基本上是立足于社会政策的。具体措施是发展经济适用房,即以稍高于建房成本的价格将建成的经济适用房直接出售给居民,卖房筹集到的资金则可以用来再建房,从而形成一个可持续的良性循环。当然,与此同时也发展商品房,以满足有条件的居民家庭进一步改善住房条件的需求。
  但是,遗憾的是这个设想并没能实现,现实的情况恰恰是反其道而行之,城市住宅建设和发展迅速走上了完全商品化的道路,背后的推手则是土地财政。经济适用房则成为点缀,而且在操作中有些并没有严格按规定将购房者限于中低收入家庭,因而引发了社会上的批评。
  在以后较长的一段时间内,房地产成为我国经济增长的第一支柱,基本没有住房社会政策的地位。这样重经济、轻社会的政策思路造成了今天我国社会围绕着住房问题的诸多尴尬的困境。
  近年来,保障房摆上了政府的议事日程。但是在一些地方,公租房又成为保障房的重中之重,若干年后,公租房的维修又会成为新的问题。
  在多数城市大力推行租赁房的背景下,“共有产权住房”在京沪这两个特大城市得到了特别的青睐,这显示:地方政府在政策后果上考虑得更为长远。如前所述,这项政策会造成两种结果。
  按照第一种结果,如果购得共有产权住房者以某种方式向政府赎回了政府持有的“公有产权”,这时候的共有产权住房其实就回归到经济适用房的模式,只不过控制房产上市出售的手段有所不同而已。当然,在当前房价畸高的大背景下,对于刚需而言,适用是“适用”了,但“经济”恐怕还真“经济”不到哪里去。
  按照第二种结果,如果购得共有产权住房者只想拥有居住权而并不想赎回“公有产权”,实际上是将规定期限内的房租一次性交清。但产权的公私分离致使将来可能出现的维修费用也必然要按产权份额分摊,这点必须及早在协议中注明,而且要有后续措施,否则就会扯皮,届时解决问题的难度还是很大的。
四、社会政策视域中的住房政策
  按照国际上的一般说法,社会政策视域中的住房政策被称为“Housing”。住房社会政策的目标是“居者有其屋”,即一个居民家庭无论多么贫困潦倒,都至少应该得到一个具备最起码条件的栖身之地。按国际共识,这被视为政府的基本职责。当然,就这个政策目标而言,其政策对象通常针对的是中低收入阶层。住房政策与其他社会政策—社会保障政策、健康政策、教育政策、就业政策等一样,保障的是公民最基本的生存和生活权利,因此需要通过国家治理中的强制性力量来推行。
  需要强调的是,要保障公民的基本的生存和生活权利,光靠市场这只看不见的手是不行的。中国人口众多,消费潜力巨大,任何一种商品或服务,一般只要有1/3的人(4亿多人)捧场热买,投资经营者就能赚得盆满钵满。另一方面,在现实生活中,中国貌似规模巨大的市场需求中,有效需求通常也只有1/3。如果试图把消费者群体再扩大,扩大到50%、60%、70%……投入产出恐怕会发生逆向的变化,利润会大打折扣乃至无钱可赚甚至出现亏损。
  对于住房这样的满足刚需的商品或服务而言,人们的选择必然处于零和状态,或者说呈现马太效应,因为根本就没有替代品。当这些基本生活需求得不到满足时,人们自然也就不会有获得感。这些刚需得不到满足而缺乏获得感的人群,也许会占到整个社会的50%~60%,于是就造就了一种普遍无感的社会心态。
  在所有的社会政策中,住房保障是一个普通居民家庭最基本的刚需。当然,如果是自有房产,常常也是这个家庭最大的财产。也正因为如此,住房问题引发最热切的社会关注也是非常自然的。已经延续10多年只有作为经济政策的房地产政策而没有住房社会政策的现象再也不能持续下去了。住房既然是“用来住的”,就要在“住”字上做文章。但是,仅仅用“公租”的方式来满足“住”的需求,是留有后患的。习近平总书记在十九大报告中指出:“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。”因此,我国的住房政策思路必须再次回到限制炒房上。
  (作者:中国社会科学院社会政策研究中心原秘书长、研究员、博士生导师)
  (责任编辑 吕红娟)

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