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德国如何通过财政制度设计平衡地区发展

中国党政干部论坛

作者:盖逸馨 来源:中国党政干部论坛 字数:2254

     

  为了弥补发展不平衡带来的社会问题,很多发达国家都通过财政转移支付来平衡地区发展,德国在这方面的做法更具特点。2016年德国财政收支盈余高达237亿欧元,是两德统一以来的最高值。德国财政连续3年实现盈余,这主要得益于德国政府应对欧债危机的措施得当,另外也受益于德国财政制度设计。
通过法律明确财权与事权
  德国先后出台了《德意志联邦共和国基本法》《财政预算法》和《财政平衡法》等与财政相关的法律法规。这些法律的实施为德国财政平衡机制和国家财政转移支付的实现提供了重要的外部保障。根据《基本法》对联邦、州、地方三级政府的事权、立法权和财政权的规定,联邦和州均有各自的立法权及财政权,但州以下的地方政府仅有财政权,并无立法权。
  在事权方面,《基本法》规定,联邦政府全权负责所有与普遍利益相关的各类具体事务。普遍利益主要指加快经济发展、教育、卫生、文化、安全等公共服务。其中,联邦以下的州政府管理教育、文化、社会救助等事务,地方政府则负责公共交通、公共福利、能源供给、文化设施,以及垃圾和污水处理等事务。在事权划分上,由于德国的三级政府之间存在职能交叉,所以必须依据法律法规对事权进行明确划分。德国法律在协调三级政府事权上坚持“自助为先”的原则,即上级政府不干预下级政府,地方政府能办的事,州政府不干预,同样州政府能办的事,联邦政府也不插手。
  在财权方面,《基本法》规定联邦、州和地方三级政府要进一步明确各自的财权,科学编制本级预算、严格执行相关的预算和审批流程,并对各自议会负责。同时,《基本法》对联邦与州政府任务加以明确,其中有三项相同。一是对本地区内的经济发展和经济结构调整负责;二是对本地区内的学校筹建负责;三是对本地区内的海岸保护和改善农业负责。这三大任务由各级财政共同承担,所需资金由联邦和州政府各承担一半,涉及一些具体领域内的事项支出时,支付比例方面存在一定差异。这样既明确了两级政府的财政界限,亦使得财政支出相对集中,有利于统筹推进各地之间经济协调发展。
  在立法权方面,《基本法》也有具体的界定。为进一步减小各级政府财政收支之间的差距,全国财政的立法权,特别是与国家经济活动秩序相关的财政立法权由联邦议会负责制定。为确保国家(联邦)的财政制度能够更好地被执行,州及以下地方政府必须严格按照相关法律法规去执行。只要属于联邦议会立法的有关事项,州政府或地方政府不得干预,只负责税收的征管工作,贯彻落实联邦的立法以及相关制度。
  但在一些重大事件上,联邦政府必须统一协调。德国统一初始,柏林墙两侧无论是经济发展水平还是公共服务水平都存在较大差距。这种情况下,德国政府成立了“统一基金”,运用基金对口援助的方式帮助东德各州。通过长达4年的资金和资源支援,东西各州之间的差异不断缩小。最终,逐渐走向了财政均等化,整个德国的经济社会和财政均实现了平稳发展和增长。这种通过设立专门基金的方式实现财政转移支付,是特殊时期的特殊做法,对于促进德国经济快速发展具有重要的历史意义。
通过纵横双向机制实现财政平衡
  在完善的法律制度下,德国构建了纵横双向的财政平衡机制。通过立法等形式确定各级政府的财权、事权等范围和界限;通过财政平衡机制实现财政收支平衡,为政府能够为所有群众提供均等的公共服务而提供财力保障。
  纵向财政转移支付
纵向财政平衡主要指不同层级政府之间的财政支出和转移支付,大体上表现为联邦政府对州政府的转移支付,以及州政府对州以下地方政府的转移支付。前者转移支付主要有专项、一般和补偿三种拨款方式,后者转移支付主要有一般和专项两类拨款方式。
  联邦对州的财政转移支付。转移支付的途径大体可以分为设立基金、补偿拨款、调整共享税比例等。其中,共享税包括个人所得税、增值税、公司所得税等,是联邦和州政府税收收入的重要来源,占据联邦政府收入的3/4,超过州政府税收的80%,是联邦与各州之间财政转移支付以及实现财政平衡的重要抓手。补偿拨款一般是联邦对某些特定地区主要指贫困地区的无偿性拨款。通过这种方式促使该地区的财政能力提升到全国平均水平的10%左右,从而缩小不同地区之间经济发展不平衡的差距。另外,为了更好地完成州和联邦的共同任务,也会对某些州或地区的特殊项目进行拨款或财政补贴。
  州对所辖地方政府进行转移支付。此类转移支付的途径包括一般和专项两类财政拨款方式,初衷和目的都是为了实现州内各地方政府财政的收支平衡,减小市镇地方政府之间的财政差距,从而为州内群众提供均等化的公共服务。州对辖区内各地方政府的拨款大部分都来自于该地区的税收收入。各州依据州议会立法通过的财政拨款协议或决定进行相应额度的拨款,一般不限制资金的用途,所拨款项由各地区自由支配。
  横向财政转移支付
横向财政支付平衡主要指通过财政收入和转移支付的方式,让州及以下政府各地区之间的财政收入实现平衡,进一步缩小发达地区与贫困地区之间的贫富差距,从而促进全国财政的均衡增长。即为了实现各州财政平衡,通过将实力强的州转移一部分财政收入至相对落后的州,保证各州的财政收支相差较少。如果该州的人均财政收入为全国平均值102%及以上,则该州就可以认定为实力强的州;若该州人均财政收入不足全国平均值的95%,那么该州就可以认定为实力不强或者贫困州。实力强的州要对贫困州进行转移支付,使得贫困州的人均财政收入超过全国平均值的95%。如此一来,使得全国各地区居民之间的财政收入水平相差不大,保证居民尽可能地享受同等水平的公共服务。
  (作者:中国矿业大学〈北京〉马克思主义学院副教授)
  (责任编辑 吕红娟)

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