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农业综合执法面临的难题与对策

中国党政干部论坛

作者:李雅云 来源:中国党政干部论坛 字数:3446

     

一、农业综合执法的特点
  农业综合执法涉及农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展、粮食安全、食品安全、土壤安全、生态安全等,关系到国计民生,属于总体国家安全观所涵盖的内容,与国家安全战略密不可分。农业综合执法还涉及耕地的利用和保护问题,每年由于假种子、假农药、假兽药的使用,导致全国耕地、牧地丧失生产能力的达到上千万亩。
  第一,农业综合执法所依据的法律法规多,涉及面大。农业综合执法所依据的法律较多,包括25部法律、76部涉农行政法规、151部农业部规章、11部省级地方条例、4部政府规章,涉及15类行政执法的任务。不仅涉及农业生产前端的农业投入品,而且涉及对后端的农产品流通市场的质量监管,涉及植物新品种和农业野生植物保护等农业生态安全问题。农业执法部门在农作物种子(含食用菌)、肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、畜牧(含蚕种)、植物新品种保护、农业野生植物保护、农产品质量安全等方面全面履行执法职能。农业综合执法的范围广泛,执法的复杂性和专业性极强,执法任务繁重。
  第二,农业综合执法难度大、执法成本高。在取消了很多农业行政许可的情况下,农资市场的监管难度比过去加大。例如,种子专营取消后,市场监管难了许多。从执法对象上看,执法对象分散于城乡各地,有的需要深入田间地头进行执法,执法难度大。从执法区域上看,许多案件要到外地执法,需要各省市进行跨地区的联查、联动、交叉检查,农业执法具有跨地区的联动性。跨地区执法涉及用车、人员出差,假冒伪劣农资产品的鉴定需要费用,造成执法成本很高。
  第三,农资市场经营秩序混乱、假劣农资屡禁不止,坑农害农的案件多有发生。农业领域违法技术含量越来越高、违法行为越来越隐蔽(如非法添加隐性成分),不少假劣农资通过网络销售和流动销售流入市场,进入生产领域,给农业生产安全、农产品质量安全造成威胁。针对上述案件,需要农业综合执法部门采取日常巡查与重点整治相结合的方式,持续性地开展农资打假专项治理行动,严肃查处农资重点领域违法违规行为。
二、农业执法遇到的主要难题
第一,执法机构身份和人员身份与法律要求不符,执法屡遇尴尬。在农业执法队伍中,市县区的农业执法机构除少数实现编制参公,或为行政内设机构(混编),其余大多数的执法机构均为事业编制,多数人员为事业身份。根据《行政强制法》的规定,实施行政强制执法行为应由国家机关工作人员承担且不得委托。农业执法需要动用行政强制执法,但由于农业综合执法机构多数为事业编制,不能从事强制执法,需要行政机构委托执法。编制问题、执法机构的性质与法律要求不适应、与执法职责不相应,目前的执法体制与《行政强制法》产生矛盾。虽然各地在县级都成立了农业执法支队,但大多属于全额拨款事业单位,还有部分属于差额拨款事业单位,属于参公或真正行政序列的很少。部分农业执法支队是挂牌机构、名义机构,不同程度存在“有机构无人员”“有人员无编制”“人员不固定”等问题。另外,农业执法人员编制数无法满足执法需要。执法力量不能满足实际需求。
  第二,执法人员待遇偏低,人员素质偏低,执法队伍不稳定。许多市县区的农业综合执法机构,性质是事业单位,由于没有执法专业职称系列,执法业绩也不能作为评聘其他系列职称的依据。执法人员只有办案成果,没有研究成果,农业执法人员无法参评职称,享受不到事业单位人员在职称评聘中的待遇,直接影响到执法人员工资待遇。即使是参公管理的事业单位,目前因没有适用《行政执法类公务员管理规定(试行)》,参公事业单位执法人员正常的晋升通道受阻。农业执法人员要求既谙熟各项法律规定,又要对农口的问题非常专业,所要求的综合素质很高,而农业执法人员的待遇又偏偏吸引不到优秀人才加入。职称评聘难已成为影响优秀人员进入执法队伍最大障碍,也难以让优秀执法人员留得住、有干头。
  第三,农业综合执法不“综合”。一是有些地方机构职能整合不够到位,存在“形式上综合、实质上未综合”的问题。例如,有的县级畜牧水产部门没有与农业执法“综合”,有的县级农机部门与农业部门分设。一些法律法规授权的机构如动物卫生监督、植物检疫等,受法律法规限制,一时也难以整合进来。有的农业执法机构与渔政机构或植物检疫机构等合署办公,但是执法分设。二是没有统一制服,影响执法形象。由于农业执法人员没有统一的服装,在执法过程中经常被群众误解。民众对支持农业执法也缺乏辨识度,不利于对农业执法的监督。
  第四,执法经费严重不足。执法本身就有成本,而农业执法成本更高。一是农产品和农资抽样检测费昂贵,由于经费不足,许多执法机构无财力送检,造成执法的主动性、积极性不高。农业部门曾经投巨资建设的检测机构,由于取消委托收费,预算又跟不上,造成执法抽样无法送检,检测机构无钱开机。临时执法抽样检测基本上都外送。例如,对种子外送进行DNA检测、质量检测等,执法检测成本很高。而行政执法类预算是按照行政管理的预算而来的,没有考虑执法专项经费,依然按照出差标准给执法人员补助,没有考虑破案、侦办案件的费用,导致执法经费严重不足,在县级层面尤其突出。二是执法车辆保障不足。一些没有配备执法车辆的地方,执法人员只能坐公交车去执法,或开私家车去执法,执法中需扣押的违法物资只能就地封存。
  此外,依托网络进行的农资买卖行为,对执法带来新的挑战。一些养殖大户、种植大户通过网络购买农药、化肥、兽药、种子等农资产品,给监管工作带来难度。涉及网络购买农资的案件,取证难、管辖难、执法难。
  三、完善农业综合行政执法的对策建议  
  第一,在农业部设立农业执法局,作为国家级农业综合行政执法部门,统一协调、指挥、指导全国的农业执法工作。农业执法工作涉及面广,需要社会各部门的大力支持和配合。农业部设立农业执法局,可以协调和借用“外力”,与公安、工商、质监、食品药品监督等执法部门沟通和联系,建立农业执法协作办案机制。全国的农业综合执法只有形成一盘棋、一张网,纵成线、横成面,才能更加有效地打击农资市场的非法行为。在查处一些跨行政区的大案要案时,各地方农业执法机构需要上下联动、部门协调、内外协作。设立农业执法局,有助于构建纵向、横向的执法联动机制。
  第二,建立省级农业综合执法总队。省级农业执法机构对外可以建立跨省域执法办案协作机制,实现执法信息共享、检测协作、线索通报、案件协查、联合办案,为有力打击跨省农资违法案件提高保障。省级农业执法机构对上,可以有效贯彻落实农业部的各项要求,有效查办农业部转交的案件,做到每案必有核查,每案必有回音。省级农业执法机构可以充分发挥省市县三级联动优势,及时将执法任务分配到市县执法机构,指导督办市县开展案件查处。可以收集市县执法机构案情查办情况,派人及时跟踪,发现线索,打破市县执法机构属地执法的限制,让犯罪分子和假劣农资无处可遁。通过收集市县执法办案信息,分析研判,进行全省通报和查办,使农业执法成为全省上下一致的行动。
  第三,推进农业执法队伍“合法化”、专业化。建议将事业单位性质的农业综合行政执法机构转变为行政机关,执法人员转为公务员身份。行政执法队伍不承担政策功能,只承担执行功能,应该与综合管理类和专业技术类公务员分开管理。2016年4月发布的《行政执法类公务员管理规定》(试行),推动公务员分类改革,行政执法类公务员与普通公务员分类录用、分类考核、分类培训。建议把《行政执法类公务员管理规定》(试行)明确适用于农业行政执法人员,真正落实《行政强制法》规定的“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施”的规定。依法确定农业执法机构的编制、职责。充分考虑人口数量、农业生产规模和综合执法整合的行业范围,合理核定人员编制数,确保满足正常执法需求。提高农业执法人员的素质,抓好业务知识和技能培训。解决农业执法人员工资低、待遇低的问题,应当给予外勤补贴、高毒农药岗位津贴。统一制服,树立执法形象。
  第四,保障农业执法办案的各项经费。执法类行政预算应当不同于行政管理的预算。按照事权与支出责任相适应原则,将农业执法人员经费、公用经费、执法办案经费、委托鉴定经费、抽样检测经费等,纳入财政预算予以保障,保证经费及时足额拨付、不留缺口,确保既有“养兵的粮”,也有“打仗的饷”,用经费保障杜绝以罚代法、利益驱动、选择性执法等现象。加大对执法基础设施、设备的投入,配备执法执勤用车和必需的执法装备,满足专业化、现代化、科技化农业执法的需求。
  (作者:中央党校政法教研部教授)
(责任编辑 刘维杰)

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