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法治中国建设的政治、司法与社会逻辑

中国党政干部论坛

作者:吴传毅 来源:中国党政干部论坛 字数:5903

     

  改革开放以来,我国经济高速发展,取得了巨大成就。相比之下,法治建设相对滞后,一定程度上影响了经济社会的发展。如何推进法治中国建设,党的十九大报告指明了方向。笔者在此就法治中国建设的政治、司法与社会逻辑作些探讨。
  一、强化政治行为法治化
  政治行为是国家的重要行为,它在很大程度上会影响经济社会的发展。政治行为的法治化是法治的内在要求与重要表征,没有政治行为法治化就没有国家法治化。要实现国家法治化,首先必须实现国家政治行为法治化。
  1.强化政党行为法治化
  政党行为必须纳入法治框架,政党必须在法治框架内行使权力,这是法治的题中之意。一直以来,我们党重视党内法规建设,以此规范党组织及党员行为,特别是党的十八大以来,全面从严治党强化思想建党与制度治党有机结合,出台了一系列党内法规,明确党纪严于国法,要求全面从严治党必须做到思想从严、管党从严、执纪从严、治吏从严、作风从严,这在很大程度上助推了政党行为法治化,从而为依法治国奠定了坚实的基石。各级党政机关和领导干部要强化法治思维和规则思维,想问题、做决策都要“依法依规”,具体言行要有“守法守规”的清醒,心中要有“畏法畏规”的警觉,从而带动全社会形成守法守规的良好政治生态。这里需要特别说明的是,强化政党行为法治化,还包括政党推行的改革创新的要求在内。改革创新不能脱离法治的基本框架。只有坚持改革的“师出有名”与改革的“于法有据”,才能使改革做到“蹄疾而步稳”。只有用法治思维和法治方式凝聚改革共识,才能最大限度地展示改革的诚意和成效,从而避免改革带来的潜在危机。如果允许搞违法创新、违法改革,社会秩序和社会稳定就无法保障。不能片面认为只要目的正当,方法可以随意;不能片面认为无私可以无畏,无私可以违法;不能因为片面强调个案正义而牺牲法律的普遍正义。
  2.强化政府行为法治化
  政府不能是单一的国家治理主体,要实现国家治理体系和治理能力现代化,建设法治政府,必须激发社会活力,必须发挥社会组织和公民的主体作用。只有政府与社会组织和公民共同合作,才能使国家治理取得成功。为此要求政府简政放权,要求市场在资源配置中起决定性作用,从源头上抑制权力腐败。具体到法律制度设计上,就是要解决政企不分的现象,以防止权力寻租现象发生,这就要求政府不能大包大揽,要求政府与民众要善于协商合作,即是说,法治政府首先必须是有限政府。其次,法治政府还必须是规范政府。所谓规范政府就是要把政府的权力关进制度的笼子里。只有把政府的权力关进制度的笼子里,这样才能让权力良性运行。习近平总书记指出:“把权力关进制度的笼子里,首先要建好笼子。笼子太松了,或者笼子很好但门没关住,进出自由,那是起不了什么作用的。”从这个意义上讲,规范政府又必须具体到职权法定。十八届四中全会《决定》要求,要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推行政府权力清单制度,推进各级政府事权规范化、法律化。由规范政府必然演绎出政府正当程序的要求。即是说,政府权力行使的方式、步骤、顺序和时限必须纳入法治构架。强调权力行使的正当程序,目的也是为了规范政府权力。再次,法治政府还必须是责任政府。权责一致是法治的基本原则。从法理上讲,现代政府与民众是委托代理关系,政府接受人民的委托行使社会管理权力,如果政府超越人民授权,或者滥用人民授权,都必须承担相应法律责任。对领导干部来讲,必须对其权力行使和履职行为承担责任后果,违法行为必须得到及时纠正;侵犯的权利必须得到有效救济保护;造成损害损失的必须依法给予赔偿;违法犯罪的必须予以惩处。缘于此,十八届四中全会《决定》要求建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制,对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。
  3.强化党务与政务公开
权力不公开透明是导致权力腐败的重要诱因。要保证权力的清正廉洁,就必须强化党务政务公开。目前,个体民众对党务政务的监督力量还比较弱小,难以形成有效力量,对党和政府的监督难以到位。为此,要强化党务政务公开,即让权力在阳光下运行,形成“不敢腐”的有效机制。只有让权力在阳光下“曝晒”,让权力真正接受民众的监督,才能跳出权力腐败的历史循环。需要特别说明的是,当代中国,党务公开对加强权力监督有着十分重要的作用,因为中国共产党拥有足够的社会资源,主导和影响政府的全面工作。而在两党或多党制国家,政党是社会不同利益阶层的代言人,党务活动涉及党派之间的竞争,一些党组织创新党的活动内容或形式通常被视为“秘密武器”,一般情况下,可以不予公开。但是,中国共产党是长期执政党,其执政地位得到了宪法确认。所以,需要进行党务公开,以使政治权力受到有效监督。至于政务公开,这是民主国家的基本常识,差不多所有政务活动都与民众利益相关,只有政务公开,才能让民众行使有效监督。当前,我国出台了党务与政务公开的相关法律法规,只是其中的限制性规定认定和把握难度较大。但是,必须明确一个基本原则,即党务和政务公开是原则,不公开是例外。党的十八届四中全会《决定》指出,要全面推进政务公开,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。
二、维护司法的有效权威
司法权威是法治的重要标识。任何一个社会都会出现矛盾纠纷,出现矛盾纠纷后必须寻求有效的解决方式。当前,中国正处于社会转型期,社会矛盾叠加,如果得不到有效解决,必定影响社会稳定。要从根本上解决社会矛盾纠纷,需要发挥司法权威机构的作用,必须维护有效的司法权威。
  1.确保司法审判公开
习近平总书记指出,要让人民群众在每一个司法案件当中感受到社会的公平正义。如何让人民群众在司法案件当中感受到社会的公平正义,正当法律程序是必然选择。正当法律程序包括多重含义,其中之一是司法必须公开,司法公开可以让当事人有效参与,让人民群众有效监督,让人民群众接受法治教育。司法权是国家重要权力,司法不公开,不仅可能失信于民,还可能产生腐败。目前中国司法公开还需要进一步完善,特别是贪腐案件的审判还不够透明,不能满足广大民众的知情权。为此,需要建立一整套司法公开制度,从法院立案到法院审判,除非涉及国家秘密和个人隐私等法定不宜公开情形,否则,都应该全面及时向社会公开,广泛接受社会监督。同时,还需要建立一套完整严格的反不公开司法制度,确保当事人及其利害关系人有权利有条件维护其合法权利。值得说明的是,薄熙来一案的审理中,利用微博形式及时向社会发布现场庭审实况,做到公开、透明,得到中外舆论一致好评。这说明民众期盼司法公开,也能理性对待司法公开。
  2.切实落实审判独立
相对于立法权、行政权而言,司法权的本质属性是裁决,司法更像一个裁判员。倘若裁判员受到外界干扰,不能保证自身的独立,裁决就没有公正性可言。就中国目前状况来看,保证审判公正必须切实落实审判独立。中国封建社会实行政审合一,审判断案是行政首长的主要工作,甚至皇帝也会亲自审理案件。民国时期引进了西方司法体制,开启了现代审判制度,实行政审分离。但是,很长一段时间里,中国行政对审判干预还一定程度存在,特别是一些重大敏感案件,行政对审判影响更大。党的十八大以来,党中央特别强调把权力关进制度的笼子里,十八届四中全会提出全面依法治国。在此背景下,行政对审判干预现象得到有效遏制,法治进程加快。除个别特别重大敏感案件需要党政专题会议研究外,法院都是自行审案判案。但是,由法院负责案件审理只是审判独立的初始含义,审判独立的深层含义还在于法官本身的独立,即法院实行去行政化改革,审理法官负责案件的裁决,不需要经过庭长和主管院长的批准,这样才能恪守司法的中立性。中立性也是司法的基本属性,司法中立才可能保障司法的公正性。为此,需要真正实现“让审理者裁判,由裁判者负责”的审判要求,需要实现主审法官负责制。
  3.完善人民陪审员制度
人民陪审员制度的设立和实施是审判工作走群众路线的具体体现,也是保证审判公正的重要举措,这项制度实施了很多年,取得了巨大成效,但发展到今天,其作用被销蚀的问题日益突出。当前法院审判力量不足,需要合议审理的案件往往拿陪审员凑数,陪审员事先调阅案件材料情况不多,对案件研究不够,抑或缺失研究。而陪审员自身政治素质以及法律素养都较为不足。现在的情形是法院对陪审员要求较低,倘若要求高了,则请不到陪审员,陪审员参加陪审一般只能获得差旅费补助,所以,一般公民或者不愿来法院参加陪审,或者因为工作原因,难以抽出时间来法院参加陪审。改革路径有多种选择:一是增加法院审判力量。处于社会转型时期的中国矛盾纠纷增多,加之十八届三中全会确立司法改革的立案登记制,法院案件成倍增长,这就需要大幅度增加审判力量,对需要合议的案件由审判员组成合议庭。二是借鉴西方陪审团制度,即陪审员成员随机抽签,把陪审工作作为公民特定的权利和义务。说其是特定权利,是因为不是所有公民都可以参加陪审,参加陪审必须有限制性条件,比如政治素质的要求、文化素质的要求、法律素质的要求,尤其不能有犯罪记录的要求等;说其是特定义务,是指公民没有正当理由必须参加陪审,抑或硬性规定一定年限内,符合条件的公民必须参加一次以上陪审。三是建立特邀陪审员制度,即某些专业技术类案件,需要聘请专业技术人员参加,由专业技术人员提供必要帮助。显然,第三种选项不是独立选项,它是对第一种选项或第二种选项的补充。即便是增加法院审判力量,第三种选项也必不可少。而采取第二种选项,事实上是对人民陪审员制度的完善,也是人民群众参与审判工作的具体体现。
  三、夯实社会的法治基础
  法治建设是系统工程,必须夯实基础。为此,需要着力推进行业协会建设,加强社会仲裁机构建设,发挥人民调解的独特优势。
  1.着力推进行业协会建设
行业协会是私权力的代表,是公民有序参与政治生活的平台,它既能有效反映社会各阶层的意志和利益,又能有效监督制约公权力。法治社会需要实现公权力与私权力之间的大体平衡。仅靠公权力对公权力的制约有时难以到位,必须还要依靠私权力的监督制约。
  推进行业协会的发展壮大是市场经济条件下政府职能转变的必然要求。行业协会或社会组织可以承接政府的部分职能,可以更好地实现社会自治和民主管理。一些省市县可以根据实际情况大力推进行业协会建设。这些行业协会可以涉及社会多方面和多领域。要强化“人民团体在社会管理和服务中的职责,引导社会组织健康有序发展”。十八届三中全会明确提出,“要激发社会组织活力,正确处理政府和社会关系,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”。行业协会成立的宗旨和职责是依法维护本行业正常经营活动、促进行业发展。因此,只要加强管理和引导,不断提高成员自律意识和法律意识,协会的负面作用完全可以得到抑制,从而促进经济社会发展,为法治中国建设夯实社会基础。
  2.加强社会仲裁机构建设
司法公正是法治的核心要素之一,也是评判法治文明程度的重要标尺。从一定意义上讲,司法机关是一个“自然垄断组织”。只要发生纠纷,根据属地管辖原则,都必须选择某一司法机关进行裁决。要消除垄断组织的腐败,需要引进竞争机制,这是人类社会的普遍规律。如何引进竞争机制消除司法腐败?发展仲裁机构不失为一条有效的路径选择。仲裁机构属于民间组织,它的生存和发展全靠自身的公正自律。
  法治社会并非把一切社会矛盾纠纷诉之于法庭或法院。面对不断增加的社会矛盾纠纷,西方法治社会也选择了多元化的纠纷解决机制。从西方法治发展历程看出,西方法治发展的进程与仲裁机构发展的进程如影随形。事实上,正是因为有了仲裁机构的发展,才有了法治的发展,才反过来推进了司法公正。从我国地区法治发展现状来看,沿海地区仲裁机构相对发达,法治程度相对也高。为此,需要由国家出台相关法规和措施,各级各部门广泛建立多层次多类型的仲裁机构,以仲裁民众与民众之间、民众与社会组织之间、社会组织与社会组织之间、民众或社会组织与政府或企事业单位之间、国家机构与国家机构之间,以及国家机构与其工作人员之间的利益之争,这样既可防止冲突升级,促进社会和谐,又可潜移默化地提升整个社会的法律文化水平。
  加强社会仲裁机构建设还需要建构内部纠纷仲裁机构。把矛盾解决在萌芽状况是保持社会稳定、促进社会和谐的基本要求。建构内部纠纷仲裁机构不仅有利于社会稳定和谐,更能进一步夯实法治建设的社会基础。建构内部纠纷仲裁机构,即在国家机关、企事业单位以及社区机构等建构仲裁机构。这类仲裁机构负责本部门内部纠纷的仲裁。该类仲裁机构可挂靠机关单位的工会、人事、纪检监察部门,仲裁委员聘任外单位贤达人士,与被仲裁单位没有行政隶属关系。对被聘任的仲裁员,还需要建立信任档案。如果仲裁员在仲裁过程中有违法行为或不良反映,则记录在案,以后不再聘任。而仲裁员的仲裁,事后还需要接受当事人的评议。建构内部纠纷仲裁机构的这一做法,在西方法治国家也是较为普遍。中国传统社会属于礼仪社会,而非契约社会,缺乏诉讼的社会心理和文化基础。仲裁是介于礼仪和诉讼之间的过渡地带,很容易为民众接受,很适合中国目前和今后较长时期的社会现实,值得大力推广。
  3.发挥人民调解独特优势
人民调解是指在人民调解委员会主持下,对民间纠纷当事人说服劝解、消除纷争的一种群众自治活动。从性质上讲,人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织,人民调解委员会在基层人民政府和基层司法行政机关指导下开展工作。实践证明,人民调解制度是人民群众自我管理、自我教育的有效形式,它对增进人民团结,维护社会安定、减少纠纷、预防犯罪,促进社会主义和谐稳定发挥了积极作用。当前我国人民调解制度带有“半公半民”性质。农村纠纷一般由村以上基层组织主持,由双方当事人、基层干部和双方当事人都信得过的中间人参与,乡村基层干部掌握法律和政策大局,中间人偏重于从伦理道德角度调和,使调解活动既合法理又合情理,最终促使当事人握手言和,不少当事人通过调解加深了相互了解、增进了友情亲情。因此,人民调解制度应与时俱进大力推进。推进人民调解工作,要注意契合社会主义核心价值观的教育,尤其是承担普法专门任务的基层司法局和司法所,在加大普法力度的同时,要对人民群众开展社会主义核心价值观的教育,法律是道德的底线,基层普法结合社会主义核心价值观的教育双管齐下,才能收到最佳效果。
  (作者:湖南省委党校副校长)
(责任编辑 吕红娟)

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