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十八大以来“两个责任”落地生根

中国党政干部论坛

作者:梅丽红 来源:中国党政干部论坛 字数:4742

     

  党的十九大报告在回顾5年来全面从严治党的成效中,充分肯定了“层层落实管党治党政治责任”的作用。的确,党的十八大以来,落实党风廉政建设、全面从严治党党委主体、纪委监督“两个责任”,始终是纪检体制改革的重要内容,也是建设风清气正政治生态的重要举措。
  一、厘清“两个责任”的基本内涵
  针对过去一些党委主体责任“只挂帅不出征”、纪委职责规定不具体且主业不突出的情况,党的十八届三中全会首次提出“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定切实可行的责任追究制度”。2014年1月,十八届中央纪委三次全会明确了党委主体责任的具体内容,即选好用好干部、坚决纠正损害群众利益的行为、从源头上防治腐败、领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题、党委主要负责同志当好廉洁从政的表率;明确纪委的中心任务是监督执纪问责。强调“各级党委特别是主要领导同志必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识”,“主要领导是第一责任人,领导班子成员根据工作分工对职责范围内的党风廉政建设负领导责任”,“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位,实行‘一案双查’,既要追究当事人责任,又要追究相关领导责任”,“对协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作不力,发生严重违纪违法案件的地方、部门和国有企事业单位,要严肃追究纪委的责任”。此后,落实“两个责任”始终是中央纪委全会工作部署的重要内容。2014年6月,中央政治局审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》又对构建党内治理、党内监督的责任链条、责任体系和问责机制,特别是对“谁来负责、如何问责”作出了清晰界定,提出了工作要求。
  2014年12月,中央政治局常委会审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》,对派驻机构职能进行了重新定位,明确“派驻机构主业是党风廉政建设和反腐败斗争,首要职责是监督执纪问责”。主要包括:督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任,履行对驻在部门党风廉政建设的监督责任;检查驻在部门领导班子及其成员遵守党章和其他党内法规,执行党的路线方针政策和决议,遵守政治纪律和政治规矩,以及贯彻执行民主集中制、选拔任用干部、加强作风建设、依法行使职权和廉洁从政等情况;经中央纪委批准,初步核实反映驻在部门领导班子及中管干部的问题线索,参与调查驻在部门领导班子及中管干部违犯党纪的案件,负责调查驻在部门内设机构、直属单位、省级垂管单位领导班子及成员和司局级干部违犯党纪的案件,必要时可以直接调查处级及以下干部违犯党纪的案件;对驻在部门各级领导班子履行党风廉政建设主体责任不力、造成严重后果的,提出问责建议等。
  随着全面从严治党的深入推进,“两个责任”内涵进一步丰富。2015年10月,中央政治局会议在审议新修订的廉洁自律准则和纪律处分条例时明确提出,“各级党委要担当和落实好全面从严治党的主体责任”,“各级纪委要全面履行监督执纪问责职责”。纪律处分条例还对“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力”、纪委“不履行或者不正确履行职责”的有关情形作出了具体处分规定。相应地,2015年11月,中共中央办公厅印发的《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》,将派驻机构主要职责从“督促驻在部门领导班子落实党风廉政建设主体责任”改为“督促驻在部门党委(党组)落实全面从严治党的主体责任”。相比“党风廉政建设主体责任和监督责任”,“全面从严治党主体责任和监督责任”的范围更宽、标准更高、要求更严。
  2016年1月,十八届中央纪委六次全会在准确定位纪委监督执纪问责职责的基础上,进一步强调纪委是党内监督的专门机关、管党治党的重要力量。2016年10月,新修订的《中国共产党党内监督条例》又将“专门”改为“专责”,明确纪委是党内监督的专责机关。这一字之差,体现了权力与责任的统一,也是对全面从严治党条件下纪委职责的高度凝练和准确定位。《条例》同时规定,“加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”“下级纪委至少每半年向上级纪委进行述职”。派驻纪检组“至少每半年会同被监督单位党组织专题研究1次党风廉政建设和反腐败工作。对能发现的问题没有发现是失职,发现问题不报告、不处置是渎职,都必须严肃问责”。这就从党内基本法规的高度为纪委(纪检组)履行监督责任提供了重要遵循。值得注意的是,党的十九大报告在“持之以恒正风肃纪”的部署中,“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限”,这项新举措进一步强化了监督执纪问责的工作机制。
  二、以上率下落实“两个责任”
  为了促进责任落实,2014年1月23日,习近平总书记在听取巡视工作汇报时,要求加强对党风廉政建设主体责任、监督责任落实情况的检查,发挥巡视的震慑、遏制、治本作用。2017年7月,再次修订的《中国共产党巡视工作条例》又规定,巡视组对巡视对象“落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督”,“着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题”。对“两个责任”巡视监督的强化,对于刹风整纪工作不力、责任不实起到了强势纠偏作用。
  中央纪委通过上下联动,层层压实责任。中央纪委领导同志通过约谈省区市、中央和国家机关部委、中央企事业单位、国有金融机构党委(党组)书记和派驻纪检组组长,主持召开省区市纪委书记座谈会,督促管党治党责任落实。派驻纪检组积极跟进,通过约谈方式传递压力。2016年,中央纪委派驻纪检组共谈话函询2600件次,比上年增长134%。中央纪委通过完善履行主体责任情况报告制度,健全下级纪委向上级纪委报告工作制度,督促各级党委、纪委制定落实主体责任和监督责任的具体措施。2015年,31个省区市和新疆生产建设兵团、120个中央单位以及中央企业、金融机构党组织,制定了落实主体责任和监督责任的办法细则。有些地方还探索推行了主体责任清单,把抽象的责任内容具体细化为职责、任务、措施、时限、标准,增强了履责的可操作性。各省区市积极探索述职述责述廉,层层传导压力。浙江省各级党委(党组)从2014年开始连续三年向上一级党委、纪委书记书面报告落实主体责任情况,所有市县乡三级党委书记向上一级纪委当面报告履行“第一责任人”职责等情况并接受评议。2015年年初,浙江省探索试行纪检组长每两个月一次向省纪委班子口头汇报履行监督责任的制度;内蒙古自治区对于年度“零立案”的自治区一级派驻机构,要求纪检组长向自治区纪委说明情况,以此督促派驻机构监督履职。
  中央纪委通过督促各地各部门开展责任追究,建立健全责任追究典型问题通报制度,倒逼责任落实。党的十八大以来,上至中央委员,下至村(居)党组织负责人,问责实现了“全覆盖”。2014年,全国共有400多个单位的党委(党组)、纪委(纪检组)和4600多名领导干部因落实“两个责任”不力受到责任追究。2015年,共有850余个单位的党委(党组)、纪委(纪检组)和1.5万余名党员领导干部,因落实“两个责任”不力受到责任追究。2016年7月,《中国共产党问责条例》将现行各类问责规定中10多种问责方式进行了整合规范,明确提出了问责的具体情形、问责主体和责任、问责方式方法等。各地结合实际细化了问责的内容、对象、程序及方式。随后,各地问责力度进一步加大。2016年,全国共有990个单位党组织和1.7万名党员领导干部被问责。不仅如此,通过加大责任不到位而受到责任追究的典型案件曝光力度,达到“问责一个,警醒一片”的震慑效应。2015年,中央纪委先后4次对部分地方和部门查处的责任追究案例进行公开通报。2016年,31个省区市及部分地市、派驻机构、中央单位、中央企业都公开通报了问责典型案例,中央纪委分两批通报14起责任追究的典型问题,并数十次转发各地纪委关于问责典型案例的通报,持续释放了有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的强烈信号,有效扭转了责任虚化空转现象。
  三、以“三转”凸显责任担当
  聚焦监督执纪问责,各级纪委带头转职能、转方式、转作风,把不该管的工作交还主责部门,把更多的力量压到主业上。中央纪委先把参与的125个议事协调机构精简至14个,再通过整合优化,将监督执纪机构和人员力量提高到占机构和编制总数的近70%。中央纪委还对中央和国家机关、中央金融单位、中央企业纪检组组长(纪委书记)的分工和兼职进行清理,不再分管部门其他业务工作,一心一意履行监督职责。各地也纷纷明确各级纪委书记、纪工委书记、纪检组长只负责纪检工作,集中精力抓好主业。省级纪委参与的议事协调机构也从4619个减少至460个,平均从144个减到14个,清理比例高达90%。通过调整内设机构,省级纪委机关平均设置监督执纪机构13个,占内设机构总数68.4%。2015、2016年,这项改革调整逐步推进到了地市、县级纪检监察机关。
  通过深化纪委“三转”,把执纪放在首位。2016年1月,十八届中央纪委六次全会明确,纪委决不能成为党内的“公检法”,执纪审查决不能成为“司法调查”。相应地,纪委将“办案”规范称为“纪律审查”,把“案件线索”规范称为“反映领导干部问题线索”,名称的改变反映了职能定位的深化。2017年上半年全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”(让咬耳朵、扯袖子,红红脸、出出汗成为常态,党纪轻处分、组织调整成为大多数,重处分、重大职务调整的是少数,而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数)处理49.2万人次。其中,第一种形态27.8万人次,占56.6%;第二种形态占33%;第三种形态占5.7%;第四种形态占4.7%。正如党的十九大报告所强调的“坚持惩前毖后、治病救人,运用监督执纪‘四种形态’,抓早抓小、防微杜渐”,体现了纪在法前、纪严于法的监督执纪新理念、新方式。
  为了把监督执纪权力关进制度的笼子里,2014年3月,中央纪委增设纪检监察干部监督室,这个被称为“纪委内部的纪委”主要承担与纪检监察内部人员有关的信访举报处理、线索调查和训诫惩处。至2015年,省级纪委也全部增设了干部监督室。党的十八大以来,中央纪委机关共立案查处17人,全国纪检监察系统共处分7200余人、组织处理2100余人。
  为了克服纪检干部长时间联系一个地区、部门或在同一个岗位工作的弊端,各级纪委又加大了干部交流力度,并拓宽视野招揽外交、法律、审计等专业化人才执掌纪委部分内设机构;以问题导向,加强了对重要岗位和关键环节的监督,严格工作程序和业务流程,完善重大事项报告、回避、保密制度,防止公权与私利暗箱勾结;列出负面清单,以铁的纪律严格规范纪检干部履职行为。
  鉴于监督执纪问责是纪委最重要的权力,也是最容易出问题的环节,2017年1月,十八届中央纪委七次会议审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》,首次对纪委监督执纪工作的全流程、各环节进行了明确规定。随后,各地查找制度漏洞,找准风险点和薄弱环节,研究制定贯彻监督执纪工作规则的实施办法,细化工作流程。根据部署,2017年纪检内部机构的调整,将执纪监督和执纪审查部门职责分开,使执纪监督、执纪审查、案件审理各环节相互协调、相互制约。
  综上所述,党的十八大以来,通过强化责任落实、推动组织和制度创新,各级党委切实担负起了管党治党的主体责任,纪检监督这柄利剑的锋利度和震慑力得到了极大提高。而党的十九大报告关于管党治党、压实责任的新部署,党员、干部在受监督和约束的环境中工作生活,必将成为日益习惯的常态。
  (作者:上海市委党校教育长、教授)
(责任编辑 吕红娟)

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