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农业供给侧结构性改革的核心问题

中国党政干部论坛

作者:杨果 于法稳 来源:中国党政干部论坛 字数:3529

     

  改革开放近40年来,我国农业生产得到了长足发展,广大农村居民收入水平及生活水平明显提高,农村各项事业也取得了全面发展。但也必须清楚地认识到这些巨大成就所付出的生态代价,耕地、淡水资源基础不但受到工业企业的污染,而且也受到来自农业生产内部日益严重的面源污染,农业生产面临的资源环境呈现明显的“立体化污染”态势,不但损害了耕地生态系统、水域生态系统的服务功能,而且严重影响了农产品质量安全,进而威胁到国人的健康。农产品质量安全成为农业供给侧结构性改革的核心问题。
  一、农业供给侧结构性改革的核心:农产品质量安全
  在经济发展新常态下,推动农业供给侧结构性改革,确保农产品质量安全面临着众多机遇。
  (一)绿色发展理念指明了方向。绿色发展作为党的十八届五中全会提出的新发展理念之一,不仅仅是推动生产方式转变的指导原则,也是生活方式转变的指导原则,更是全面指导农村生态文明建设的纲领。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”,既是对发展理念认识的新高度、新焦点、新飞跃,又是发展理论的再创新、路径的新选择、方式的新跨越。在推动农业供给侧结构性改革进程中,应以绿色发展理念为指导,紧紧抓住水土资源保护这个根本,通过实施农业生产的绿色转型,实现保障农产品质量安全的目标。
  (二)国家政策提供了保障。《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》不仅强调了耕地、草原、森林、湿地等主要生态系统的补贴政策,而且还包括了对耕地污染治理以及水资源高效利用等方面的支持政策,最终实现政策目标的转变,即由数量增长为主转向数量质量生态并重。2017年中央一号文件也对此作了进一步的阐述。以上这些内容都是推动农业供给侧结构性改革,实现农业绿色转型发展,确保农产品质量安全关注的重点。
  (三)生态需求提供了市场。近些年频发的食品安全事件,使广大消费者更加关注农产品质量,优质安全农产品的需求市场日益强劲。同时,由于快速工业化、城镇化进程中所带来的直接影响国人健康的雾霾、水资源污染等问题,国人开始关注周边生态环境的质量,产生生态需求的愿望。从农业生产的视角来看,农业供给侧结构性改革将农产品质量安全作为其核心,通过农业生产的绿色转型,提高农产品供应市场的品质,可以实现与日益增长优质农场需求市场的有效对接,必将迎来其发展的黄金时期。
  二、农产品质量安全的基础:优质的水土资源
  (一)优质水土资源的重要性。要想确保农产品的质量,首先要保证农业生产所需要的水土资源质量优质。目前,农业生产所面临的污染除了来自工业企业之外,还有来自于自身的面源污染,二者叠加的直接后果是水土资源质量的日益下降;再加上长期以来过度关注农业生产的产量与效益的目标导向,而忽视农业生态系统服务功能的提升,加剧了对农业生态资源的破坏与污染。因此,要实现农产品的质量安全,就必须从农业的生产环节入手,减少农业生产过程中化学投入品的过量使用,从而减少农业面源污染所导致的水土资源质量的下降,为生产安全优质农产品提供生态基础。
  (二)水土资源环境的严峻形势。一是水土资源数量上的不足。众所周知,中国人均水资源量较低,仅为世界人均水资源量的1/4;而且水资源在空间、时间维度上的分布不均,农业生产所需要的水资源与耕地资源不匹配。另外,还普遍存在着水资源的低效利用,以及水资源的污染。在快速推进工业化、城镇化进程中,优质的水资源、耕地资源配置到非农部门的数量在加大,由此导致农业生产所需要的优质水资源供给愈来愈受到限制。对耕地资源而言,优质耕地的刚性递减在短期内不会扭转,有关统计数据表明,2015年耕地面积净减少5.95万公顷。二是水土资源质量上的低劣及污染。对水资源而言,水污染已经呈现出地表、地下立体化态势。2016年,国土资源部门对全国31个省(区、市)225个地市级行政区的6124个监测点地下水水质监测结果表明:水质级别为优良的监测点比例仅为10.1%,良好水质监测点比例为25.4%,较好水质监测点比例为4.4%,较差、极差水质监测点比例为45.4%、14.7%。对耕地资源而言,其生态基底较差。如果按照《耕地质量等级》(GB/T 33469-2016)的标准,将耕地质量划分为十个等级,一等地耕地质量最好,十等地耕地质量最差。一等至三等、四等至六等、七等至十等分别划分为高等地、中等地、低等地。2015年全国耕地平均质量等级为5.11等,其中1—3等耕地面积占27.1%,4—6等耕地面积占45.1%,7—10等耕地面积占27.8%。尽管国家实施了最严格的耕地资源保护制度,但从耕地(特别是土地生产率较高的优质耕地)占用情况来看,耕地减少的趋势短期内不会停滞,反而会呈现刚性增加的趋势,从而进一步降低中国耕地构成中优质耕地资源的比例。在数量减少的同时,耕地还面临着来自工业企业、农业面源污染的风险,特别是部分地区重金属导致的耕地污染日益凸显。有关土壤污染调查数据表明,我国耕地土壤点位超标率达到了19.1%。
  (三)农业面源污染形势严峻。近些年来,农业生产对化肥、除草剂、杀虫剂等化学投入品的依赖性越来越大,这些投入品进入土壤及地下水体之后,对其造成一定的污染,从而直接影响到农产品质量安全。统计数据表明,2015年中国化肥施肥强度为361.99公斤/公顷,是国际公认的化肥施用强度安全上限(225公斤/公顷)的1.61倍。农业生产中大量除草剂、杀虫剂的使用及其包装物造成的污染,农用薄膜的大量使用导致的白色污染,以及规模化养殖造成的污染,所有这些都有可能对水土资源质量造成威胁。  
  三、推动农业供给侧结构性改革的对策建议  
  我国农业生产已经解决了农产品供应的短缺问题,现阶段中国农业发展的根本出发点应根据绿色发展理念进行调整,把为13亿中国人提供健康安全优质农产品作为最根本的出发点与目标,其核心就是在推动农业供给侧结构性改革中,必须围绕着农产品质量安全,切实把水土资源保护作为第一要务,以破解实现农产品质量安全所需优质水土资源不足的桎梏。为此,需要在保证水土资源一定数量的同时,更重视水土资源的质量保护。
  (一)保护耕地资源数量的同时,提升耕地土壤质量。一是采取最严格的耕地保护制度,确保耕地红线。为保护耕地资源,国家已经出台《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等法律法规,国土资源部门又实施了“占补平衡”“占优补优”,划定永久性基本农田等一系列具体措施,目的在于实现耕地的总量平衡。可以说,在耕地资源保护方面,过去一直只强调数量,对耕地资源没有给予足够的关注,而后者是实现以粮食为主的农产品安全的根本所在。同时,针对当前广大农村耕地资源违规占用现象,应尽快开展中央耕地保护督察,切实扭转耕地资源被违规占用现象,死守耕地生态红线,确保国家的粮食安全。二是采取多种有效措施,提升耕地土壤质量。改善与提高耕地质量,有多种途径与措施,需要根据耕地土壤的实际情况,来选择具体的工程、生物、生态等各种技术与措施。
  (二)节约用水的同时,防止水资源污染。一是推广适宜性较好的农业节水技术。在优质水资源日益短缺的背景下,通过农业节水技术的推广利用,提高农业水资源利用效率是一种有效的途径。二是加强水资源管理。采取综合管理措施,严格执行水资源管理的“三条红线”,确保农业生产对优质灌溉用水的需求。三是加强环保执法,严防工业企业对水资源的污染。一方面对工业企业废水达标排放制度进行调整,改为总量控制,以减少废水中一些主要污染物的富集效应;另一方面严格执法,一旦工业企业对水资源造成污染,必须追究工业企业主体的刑事责任,切不可“以罚代法”。同时,对当地业务监管部门、党委政府主要领导追究责任,以至于终身追责。
  (三)提高农业废弃物的综合利用,减少农业面源污染。一是构建种植业与养殖业相协调的循环型农业发展模式,从而实现养殖业污染减少,以及种植业对化肥依赖性的降低等双重目标,提升耕地土壤质量。二是建立农业废弃物资源化利用的市场体系。通过对不同的市场参与主体进行激励机制分析,进一步了解目前农业废弃物资源化利用市场体系建设中存在的核心问题,为政府发挥引导市场体系建设的作用提供政策建议。
  (四)建立生态补偿机制,促进水土资源保护。根据《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》以及2017年中央一号文件的精神,尽快出台农业生态补偿实施方案或者细则,将补偿范围涵盖资源要素、产业发展、废弃物资源化利用等有利于实现农产品质量安全的各个层面,从而推动农业生态补偿机制的完善,进一步促进农业生产水土资源的保护。
  (作者:重庆社会科学院农村发展研究所副研究员;中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师)
  (责任编辑 吕红娟)

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