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生态补偿机制的实施困境与对策

中国党政干部论坛

作者:李宏伟 来源:中国党政干部论坛 字数:5484

     

  我国生态环境功能重要区域类型多、分布广,也存在着大量生态敏感和生态脆弱区域,同时,我国的区域不平衡发展问题突出,生态功能重要区域、敏感和脆弱区域不仅承担着重要的生态功能,也背负着经济和社会发展重任,保护与发展的矛盾十分突出。生态补偿机制是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用政府和市场手段,调节生态保护利益相关者之间利益关系的环境经济政策。通过生态补偿机制的建立,可以实现保护生态环境、促进人与自然和谐发展的目的。
  一、我国生态补偿机制初步建立
  经过20多年的理论和实践探索,我国在生态补偿机制研究和应用方面都取得了长足的进步。近年来各地区、各部门在生态补偿领域积极探索,取得了宝贵经验。自2005年以来,国务院每年把生态补偿建设列为年度工作要点,并于2010年把生态补偿列入B类立法计划,国家正在逐年加大对生态补偿的资金投入,覆盖了森林、草原、矿山、流域、水土保持、重点生态功能区、海洋等领域,并先后实施了一系列重大工程,同时针对重点区域进行了具有生态补偿性质的大量资金投入。中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2013年的1586.87亿元。
  党的十八大以来,我国先后出台了一系列涉及生态补偿机制的政策方案。2015年9月21日,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》,在生态文明体制改革的目标中提出包括资源有偿使用和生态补偿制度的系统完整的生态文明制度体系。2016年5月13日印发的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》为我国生态保护补偿提供了制度创新路线图,为今后生态保护补偿具体行动提供了目标指引。2017年2月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,突出强调要“加大生态保护补偿力度。财政部会同有关部门加大对生态保护红线的支持力度,加快健全生态保护补偿制度,完善国家重点生态功能区转移支付政策。推动生态保护红线所在地区和受益地区探索建立横向生态保护补偿机制,共同分担生态保护任务”,对生态保护补偿工作进行了细化。此外,2016年12月20日财政部、环保部、国家发改委、水利部还联合出台了《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》,助推横向生态补偿机制趋向完善。
  目前我国的生态补偿政策主要涵盖海洋保护、水土整治、岩溶地区石漠化处理、资源枯竭型城市生态修复类的补助、饮用水水源地保护等,涉及的领域有重点生态功能区、禁止开发区、森林、湿地、草原、流域等。尤其是森林的生态补偿工程,如天然林资源保护工程、退耕还林工程、中央财政林业补助资金等工程对一直以来频遭破坏的生态系统和生态资源起到了恢复和保护的作用。
  二、我国生态补偿机制的实施困境
  由于生态补偿涉及的利益关系复杂,实施难度较大,在实施过程中还存在不少矛盾和问题亟待解决。
  (一)生态补偿政策体系不健全
  由于缺乏权威高效的组织体系,目前还没有统一的部门来管理生态补偿,条条管理思路难以形成生态补偿系统化政策。我国生态补偿存在管理多元化、政策碎片化的现象,导致生态补偿效果大打折扣。生态保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,由于各部门在生态保护领域各有不同的管理举措,生态补偿政策机制的部门色彩强烈,补偿管理部门多元化。以部门为主导的生态补偿,责任主体不明确,缺乏明确的分工,管理职责交叉,专项转移支付落实到县级财政后往往分块执行,各部门间可能存在利益冲突,难以充分沟通配合,较难跨区域、跨工程从整体上把握生态环境建设,资金难以形成合力。
  生态补偿大多数是一次性的且补偿标准较低,内生动力不足。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施,有明确的时限,期限内农、牧民全靠补助生存,当期限过后居民利益得不到补偿时,为了满足基本的生活和发展需求,可能出现新一轮的生态破坏问题,政策的不可持续给实施效果带来一定风险。“一刀切”式的补偿标准也容易出现“过度补偿”“低补偿”和“踩空”现象。
  (二)生态补偿手段单一
  当前我国生态补偿存在单一行政色彩浓厚、补偿方式单一、资金来源单一以及市场手段参与不足的问题。我国生态补偿项目大多是以中央和各级政府作为制定和实施生态补偿政策的主体,政府仍然是生态产品“唯一”购买者,单一的行政色彩比较浓厚,缺少市场及社会参与,单一的资金来源不仅造成国家的巨大财政负担,导致生态补偿财政机制缺乏稳定性、长效性,也不符合破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿的基本原则,难以唤醒全社会保护环境的道德意识。此外,对环保型生产和服务的企业,在税收优惠、税费改革以及贷款贴息的鼓励性财政手段也略显不足。虽然我国也开展了一些市场交易的模式,例如碳汇、排污权交易、水权交易等,但这些交易大都还处于试点阶段,许多地方政府还没有认识到市场化补偿的好处,靠这些途径发挥市场机制对生态补偿的作用还有很长的路要走。
  (三)横向生态补偿缺乏协商平台
  横向生态补偿是通过采用公共政策或市场化手段将生态保护的经济外部性内部化,调节不具有行政隶属关系、但生态关系密切的地区间的利益关系,这是生态补偿的重要形式。现实中省市内跨县、区还易协调,但省际谈判和博弈的历程十分艰辛,因此目前我国一些地区开展的横向生态补偿实践仍处于探索过程中。流经皖浙两省的新安江是我国确立的第一个跨省流域横向生态补偿的试点。安徽和浙江两省,在中央财政设立的新安江流域水环境补偿基金的支持下,建立了奖优罚劣的补偿机制。2011年11月启动时,由中央财政拿出3亿元,安徽、浙江两省各拿1亿元,共同设立每年总额5亿元的新安江流域水环境补偿基金。试点期内,新安江流域的水质总体上保持为优,主要污染物和浓度比较稳定,并且有所改善。虽然新安江跨流域水环境补偿试点已经具备了横向财政转移支付的特征,但还不属于真正意义上的横向生态补偿。
  由于现有的法律、法规及政策没有涉及生态补偿的条款,无法遵循共同的原则和法律法规指导和约束上下游的经济和社会行为,各地的流域生态补偿实践多是在上一级政府的协调下,由补偿双方协商达成,缺少有效协调利益相关方关系的跨行政区域的合作机制,限制了横向生态补偿的开展,特别是跨省生态补偿层面,由于涉及多省区地方利益,“向外掏钱”被认为是“划不来”的事,或者通过协商容易形成一种向国家要钱的共识。目前我国在一些大江大河流域设有专门管理委员会,对水资源实行流域管理和区域管理相结合的管理体制。但是在实践中,流域管理机构往往权责有限,无法承担跨部门、跨省域问题的综合协调,未能对流域进行真正统一有效的管理。
  (四)生态补偿缺乏系统有效的监测评估机制
  目前国家和地方对流域生态环境建设相关工作出台的考核评估办法往往是针对某一具体投资项目或者政策实施的某一部分特定目标,并未对某一系统性政策实施的整体效果进行全面的绩效评估,对生态补偿的绩效评估也是大多侧重于对生态环境质量的条条评价或资金使用情况,缺乏对区域生态系统功能的整体性和系统性评价,容易出现条条评价结果好转,但整体生态环境恶化趋势没有根本性转变。此外,其他必要的过程监管、相关经济社会发展政策的绿色化生态化等方面往往被忽略,试点地区都只希望提高补偿资金标准,但对得到补偿后同时应负哪些责任、通过什么手段、什么渠道来履行这些责任、资金使用及效果如何等却重视不够,生态补偿全过程监督的评估考核制度还未建立。
  以重点生态功能区转移支付为例,目前已经初步形成了绩效评估体系,主要通过县域生态环境质量的动态变化结果来考核。考核结果变优,则给予资金奖励,考核结果变差,则给予资金扣减。换句话说,国家给补助,地方政府的责任和义务就是保证生态环境质量不变差。但是,鉴于我国生态环境尚处于整体恶化的趋势,要从源头遏制生态退化趋势,建设美丽中国,迫切需要国家重点生态功能区巩固和提高生态功能,才能保障国家生态安全。因此,需要完善目前的监管方式,推动受补助地区主动加强区域的生态环境保护工作。同时,用于地方生态环境质量考核的指标有待进一步完善。生态环境与自然禀赋、气候、灾害等多种客观因素密切相关,目前的考核指标尚不能全面真实地反映地方政府为保护区域生态功能所付出的努力。
  三、完善我国生态补偿机制的对策
  坚持节约优先、保护优先的基本方针,坚持在保护中发展、在发展中保护的基本要求,坚持绿色发展、循环发展、低碳发展的基本路径,坚持以改革创新的基本动力,探索建立多元化补偿机制,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。形成以主体功能区定位为依据,以预防和控制突破生态保护红线为着力点,以改善生态环境和促进区域发展为整体目标,坚持政府主导、多方参与、全民行动、齐抓共管的生态补偿工作格局。
  (一)以生态补偿提升区域发展内生动力
  完善生态补偿专项资金制度。结合归并规范专项资金工作,按照资金渠道不变的原则,整合分散在条条管理中的资金,统筹和规范现有的农业、林业、水利、环保、住建、海洋等各部门具有生态补偿性质的各类专项资金,取消部分资金规模小、投向分散、任务已完成、失去政策依据、连年转结效益低下的专项资金,调整和整合部分使用方向相似、资金性质相近、关联性较大的专项资金。坚持事权与财权相统一的原则,属于中央事权的项目,不让地方政府配套。确需地方配套的,应根据受益范围和受益程度明确中央和地方(省、市、县)各级政府分担比例。同时要充分考虑地区生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本等因素,应给予地方政府“以奖代补”。
  积极创新生态补偿方式,采取多种补偿方式以充分调动政府和老百姓保护生态环境的积极性。受益地区和保护地区遵循成本共担、效益共享、合作共治的保护思路,坚持谁受益、谁补偿原则,以保护和改善区域生态环境质量为目标,通过对口支援、产业转移、园区合作、生态移民等方式实施横向生态补偿,双方共同分担生态保护任务。按照主体功能区划要求,依托当地特色资源优势,科学引导产业结构调整,大力发展特色生态产业,改变传统生产方式,形成与当地居民的利益联结机制,针对丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现补偿的,通过低保政策等社会保障实施政策性补偿,并探索财政支持贫困户购买重大疾病医疗保险办法,资助无劳动力的特困对象参加基本医疗保险。  (二)多渠道做大生态补偿资金“蛋糕”
  建立以政府投入为主,全社会支持的生态补偿的投融资体制,既要坚持政府主导,努力增加公共财政对生态补偿的投入,又要积极引导社会各方的参与,探索多渠道多形式的生态补偿方式,拓宽生态补偿市场化、社会化运作的渠道,形成多方并举,合力推进。按照“谁投资、谁受益”的原则,支持鼓励社会资金参与对生态建设、环境污染整治的投资。可考虑的生态补偿融资渠道有:开征环境税,加大环境税使用中生态补偿的比重;发行生态补偿彩票,吸引民间资本对生态补偿的资金投入;利用债券市场发行生态环境保护债券,用于大型环境保护项目;对区域用能权、用水权等进行确权登记,并探索建立碳排放权、排污权制度,培育和发展交易市场,实现资源产权交易;建立消费者信赖产品认证体系等,从全社会筹集生态补偿资金。
  (三)实行生态补偿清单式管理机制
  做好前期谋划,以生态功能区为基本单元,以主体功能区定位为基本依据,以预防和控制突破生态保护红线为着力点,以财权和事权相统一的原则,编制好生态补偿规划。当前亟须建立一份生态补偿清单,明确生态系统现状、生态系统变化的趋势、生态系统服务价值状况,厘清生态补偿基础和实际需求,明确一定时间内的目标体系,科学制定补偿主体、补偿方式、补偿资金来源、补偿标准、资金分配、资金使用、资金管理、监督考评等方面,编制科学可行的生态补偿规划,实施清单式管理,开展生态补偿系统审计时均应参考该清单进行。
  (四)充分发挥国家生态环境监测体系在生态补偿中的作用
  按照科学性、精简有效性以及可操作性三大原则构建生态补偿监测评估指标体系,并将监测评估结果纳入政府绩效考核体系。要加大资源消耗、环境保护等指标在政绩考核中的权重,对限制开发的重点生态功能区,实行生态保护优先的绩效评价。建立健全有利于形成主体功能区的绩效考核评价体系,建立“天—地”一体化生态环境动态监控体系与第三方独立评估机制,结合资金分配使用,科学评估生态补偿效益,确保生态补偿政策落到实处,发挥最大效益。
  建议用足用好《生态环境监测网络建设方案》(国发〔2015〕56号)提到的生态环境监测网络,充分发挥生态环境监测网络在生态补偿中的作用,从源头上为生态补偿提供充足的依据,也为生态补偿政策周期内生态环境质量变化做好数据支持,为生态补偿的绩效评估打下良好的基础。将考核目标分解落实到县级人民政府,并作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容,作为干部选拔任用、管理监督的重要依据,增强考评的生命力。这将有助于地方从沉重的经济发展压力下解放出来,在有效保护生态的前提下推动经济发展,变被动为主动,积极推动当地生态环境保护工作。
  (五)设立生态资产管理机构
  建议成立生态资产管理机构,作为国家层面自然资源统一管理机构的下设机构,履行生态补偿管理、协调和服务等功能,统筹生态补偿事宜,具体职责包括:完善生态补偿法规、制定生态补偿重大方针政策、搭建生态补偿利益主体的协商平台、根据不同的补偿项目设立适宜的补偿标准、做好生态补偿仲裁、组织生态补偿过程监管及结果考核等,消除目前生态补偿职责不清、管理部门混乱的状况,保障生态补偿政策更顺畅地执行。
  (作者:中央党校马克思主义学院教授)
(责任编辑 吕红娟)

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