[注册]

当前位置:中国党政干部论坛 > 第20171106期

国企混改的行业选择与公众福利提升

中国党政干部论坛

作者:高明华 来源:中国党政干部论坛 字数:4126

     

  党的十九大明确提出,党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。国企改革必须要恪守这个标准。国企改革的关键是混合所有制改革,中央提出要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。十八届三中全会以来,国企改革取得了一定成就,但不可否认,国企改革的难度仍然很大,还存在一些认识上的误区,这些误区不消除,势必会影响人民福利的提高。
  国企混改的界限需要进一步清晰
  国企混改中的一个突出问题是由于国企分类不清,存在盲目推动混改的现象,从而可能会侵害公众利益。
  为什么说盲目推动国企混改可能会侵害公众利益?这需要明确混合所有制的含义。“混合”意味着同一企业中存在多元股东或经济主体。对于国有控股的混合所有制企业,既然股东不是纯粹的国有股东,则像其他没有国有股东的混合所有制企业一样,追求利润最大化是各股东的基本目标。显然,由于我国国企众多,而其中很多国企的首要或主要目标是社会目标,即追求公众福利是其本质属性,这就决定了不是所有的国企都适合改制为混合所有制企业。
  我国国企可以分为四类:公益性国企、自然垄断性国企、稀缺资源类国企、竞争性国企。毫无疑问,公益性国企不适合进行混改,因为这会背离其公益性。对于自然垄断性国企,由于具有规模报酬递增和成本递减性特征,且产品或服务是公众基本所需,属于准公共品,因此其产品或服务一般采用平均成本定价,这是国际通行的做法,按此定价方法,企业不赔不赚或略有微利,通过收支平衡来保证实现社会福利最大化。这类企业进行混改,也与其性质不符。对于稀缺资源类国企(仅对国内而言),一方面,为抑制稀缺资源过度消费,其定价应由市场决定,这意味着企业能赚钱;另一方面,为抑制企业因能够赚钱而过度开发稀缺资源,必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税,也就是说,这类企业赚的钱必须绝大部分甚至全部上缴国家财政,然后通过国家财政支出回馈公众。此即所谓“双重抑制”。无疑,这类企业进行混改,可能因追求最大利润而导致稀缺资源过度开发。以上三类国企均为垄断领域,但却属于“合理”垄断。最后一类是竞争性国企,其典型特征是追求最大化利润。需要指出,现实中还有一种情况,即一些竞争性企业由于自身的强大竞争力而成为行业中的支配性厂商,这种企业尽管具有较强甚至很强的垄断势力,但由于行业进入不受政府管制,消费者也可以通过不消费或少消费来制约企业,因此,该类企业不属于前三类垄断企业中的任何一种,而也属于竞争性企业。显然,混改只适合于竞争性国企。
  在竞争性领域,国有控股的混合所有制企业必须完全按市场规则来运作,不承担公共职能(但鼓励其自愿承担社会责任的行为)。混改后,尽管还是国有控股,但已不是纯粹的国企,严格来说,将它称为国有企业是不太严谨的。因为企业存在多元股东,而不是国家一元股东,只不过国家股份居多数而已。至于国家没有控股而只是参股的企业,则更不能归属于国企范畴,只能纳入非国有经济或民营经济范畴。
  上述国企分类界限清晰,国企混改的行业选择非常明确,按此选择国企混改不会导致侵害公众利益。目前一些地区的国企分类非常模糊,由于涉及公众利益,成为国企混改难以推动的重要原因之一。比如北京和上海,把国企分为城市公共服务类、特殊功能类和竞争类三类,这种分类交叉重叠,主观性很强。城市公共服务类既有纯公益类的,如公共交通;也有准公益类的,如自来水;还有竞争类的,如出租车。至于特殊功能类,更是说不清的一个概念,而且随着时间变化而变化,前面的四类国企都可能存在于特殊功能类国企中。显然,除了竞争类,其他都无法明确具体哪些国企适合混改。
  如果国企不能明确分类,或者界限不清,则极容易导致“大一统”地或者过度强调国企的盈利性,追求利润会成为绝大部分国企的目标,甚至是唯一目标,而其公共性则被抛之脑后。在现实中我们不难发现,本应具有很强公共性的行 业 也 市场 化 或 部分 市 场 化甚至民营化了,比如医疗、义务教育、城市交通等,导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车;而在一 些 很 强或 较 强 竞争 性 的 领域,国企却仍然在垄断(行政垄断)经营,人们不得不接受人为的高价格和低服务,公众福利受损。
  将国企进行科学分类是有效推进混改的前提
  国企所在领域很多,需要深入分析各自特点,以此来明确什么领域适合发展混合所有制。以电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工七大领域为例,尽管中央提出要在这些行业引入民营资本,但并非“一刀切”地全面放开,不同领域的放开程度不应该是相同的,因为这七个领域以及各个领域的不同环节,经营职能(包括经济职能和社会职能)不尽相同,从而改革方向和路径也应该有所不同。具体而言,七大领域可以分为四类。
  第一类:电信、民航
  电信业和民航业可以归为竞争性行业。电信业和民航业长期以来被视为关系国家安全的行业,因此,这两个行业一直由国家控制和垄断经营。但是,世界发达国家的经验证明,民资进入电信业和航空业,只要外控有力、内控严格,公司治理健全,并不会对国家安全产生多大影响。
  对于电信业来说,国家长期控制经营还有一个重要原因,就是把电信业视为自然垄断行业。其实由于无线通信等技术的发展,电信业早已不是自然垄断行业。美国早在20世纪70年代末就开始大量放松电信业管制,由此每年为公众带来70亿~160亿美元的利益增量。与电信业同期,美国航空业完全放松管制,由此每年为公众带来137亿~197亿美元的利益增量。
  目前我国电信行业完全由三家国企垄断经营,航空业尽管已有民营航空公司,但基本上还是国企控制的领域。垄断的结果便是价格高,服务质量低,高价格和低质量从本质上无异于把消费者剩余转化为生产者剩余,是对公众利益的一种剥夺,因此,放松电信业和航空业垄断,允许民资进入和参与国企混改,是社会发展的必然选择,更是惠及公众的重要举措。
  第二类:铁路、电力
  铁路和电力大体可以归为同一类,具体可以分为两种类型。一是竞争类,对于铁路来说,主要指铁路以及相关设施建设,如轨道铺设、桥梁建设、机车生产、车站修建等;对于电力来说,主要包括电力设备和器材、发电等。二是自然垄断类,包括铁路运输和输电。作为竞争类的铁路建设、电力设备、发电等,完全可以放开经营,或进行混改。但作为自然垄断类的铁路运输(尤其是客运)和输电,由于具有规模报酬递增和成本递减性的特征,且产品和服务对象又是针对社会公众,需求具有极大的刚性,因此其产品和服务应该按平均成本来定价,这样既可以最大限度地提高公众福利,又能保证企业不至于亏损。而如果民资进入,则势必要追求利润最大化,从而很可能导致价格大幅度上升,进而影响公众福利的提高。20世纪90年代英国铁路私有化改革的失败是值得汲取的惨痛教训。显然,对于自然垄断类的铁路运输,以及电力中的输电,应该由国家独资经营,并以成本控制为主要评价指标。不过,铁路运输和输电中也有某些环节是竞争性的,譬如铁路运输中的车厢广告、某些技术(像互联网技术)等,在这些环节,民企是可以进入的;如果这些环节是独立的企业,民资也可以参股,甚至控股。
  第三类:石油、天然气
  石油和天然气开发可以归为同一类,这两类资源在我国都属于稀缺资源。其实,除了这两类以外,煤炭以及不少有色金属在我国也均为稀缺资源,目前对这些稀缺资源的过度开采现象非常严重,并已造成严重的生态环境问题。
  为了保证经济和社会的可持续发展,必须对稀缺资源的开发和消费实施必要的限制,即前述的“双重抑制”。而要达到“双重抑制”的目的,只能由国有独资企业垄断经营,这是一种合理的垄断,同时实施严格的成本控制。如果允许民资进入,由于其逐利性,则“双重抑制”无法实现,经济和社会的可持续发展将遭受严重挑战,并导致在国际竞争中处于极为不利的地位,甚至危及国家安全。
  不过,对于那些可再生的资源,以及少量蕴藏丰富的资源,以及石油、天然气开发中的设备生产、安装等环节则应归入竞争类型,完全可以放开让民资进入和参与国企混改,通过充分竞争和合理配置,发挥这些资源的有效利用能力。
  对于天然气,有一种类型,即管道天然气运输属于自然垄断类,如同上述的铁路运输和输电一样,应由国家独资经营,并以成本控制为主要评价指标,尤其是民用管道天然气。
  第四类:军工
  军工大体可分为两类:一是公益类,主要是指国防以及航天制造和服务;二是竞争类,主要是可以民用的产品和服务,也可能包括可以向国外出售的武器部分。对于公益类,由于无利可获,民资将没有动力进入,也不能允许进入。对于竞争类,则可以放开经营或鼓励民资参与国企混改,以在更大程度上满足公众需要。
  综上,七大领域中的公益服务必须由国企来经营,应设立为特殊法人,不求盈利,亏损由财政来补贴;自然垄断领域也必须由国家独资经营,要强调收支平衡和成本控制;稀缺资源领域同样必须由国家独资经营,但收益要全额上缴,以实现“双重抑制”,保证经济和社会的可持续发展;竞争性领域(包括前三个领域中的竞争性环节),应该鼓励民资进入,或参与国企混改。只有如此分类改革,才能更好地实现公众福利的最大化。应该注意的是,对于需要国家独资经营的领域和环节,民资不能参股并不意味着不允许进入,可以开展合作,譬如,铁路运输的某些技术工程,可以通过PPP方式,由民企负责,作为回报,民企可以获得某种特许经营权(如广告)。
  在竞争性领域,民资进入后,竞争将趋于激烈,这会刺激国企的创新动力。通过优胜劣汰的竞争,落后企业将被淘汰,包括落后的国企,一些行业的国企甚至可以完全民营化。通过这种改革,国企数量可能会减少,但公众福利则会大幅上升,而这正是发展混合所有制经济的目的所在。
  国企经过近70年的发展,面广量大,且很多国企同时拥有几种不同属性,不同属性交叉在一起,使得国企分类成为一项复杂的工程。但不能因为复杂,就不进行科学分类,因为这直接影响公众福利。可以说,科学分类是国企混改的前提,唯有如此推动国企混改,公众福利才能得以保障,进而才能保证国企混改的顺利进行和成功。
  总之,防止侵害公众福利应该是国企混改的红线,提升公众福利则是国企混改的目标。为此必须清晰界定行业属性,明确国企混改范围,切忌“一刀切”。
  (作者:北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、经济与工商管理学院教授)
  (责任编辑 胡秀荣)

上一页 下一页

发表新评论: