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国家监察体制改革“试点工作在全国推开”的法理思考

中国党政干部论坛

作者:吴建雄 来源:中国党政干部论坛 字数:4833

     

  习近平总书记在党的十九大报告中指出,“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”。这清晰阐明了国家监察体制改革的基本内涵、基本任务和基本要求。十九大报告关于将监察体制改革试点工作在全国推开、特别是“合署办公”“职责权限”“调查手段”“留置取代两规”等的相关论述,内涵十分丰富,值得我们从法理上认真思考。
  监察体制改革试点工作在全国推开,蕴含国家一切权力属于人民的宪制要求
  习近平总书记在十九大报告中指出,“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民”。深化监察体制改革试点工作在全国推开的根本目标,就是通过加强和改进国家政权建设,防止一些公职人员权力异化和权力寻租,使各项权力牢牢掌握在党和人民手中,始终保持公共权力的人民性和廉洁性,确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。
  十八大以来强力反腐呈现出两个显著特征:一方面,反腐败的力度、广度和深度空前,压倒性态势已经形成;另一方面,反腐败斗争的严峻形势和揭露出来的腐败问题空前。被查处的存在腐败问题的官员,上至正副国级、省部级官员,下至科级乃至村干部等各个职级的官员和“准官员”。权力异化导致的腐败问题横跨了经济、政治、文化以及社会各个领域。而深化国家监察体制改革,是有效遏制权力异化和权力寻租等腐败现象的必然选择。它通过“扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”,织密织牢纪律和法律的制度笼子,强化党纪国法的约束力和执行力,加大发现揭露和查处权力寻租和权力异化等腐败问题的机率,堵塞和消除滋生腐败的漏洞、间隙和条件。它能够切实改变国家监察职能失之于散、失之于软的问题,确保党和国家公共权力的人民性和廉洁性,使人民至上的主体地位和人民主权的宪制原则始终贯彻在依法治国的基本方略和治国理政的大政方针之中。
  监察体制改革试点工作在全国推开,彰显“以良法促进发展、保障善治”价值底色
  “以良法促进发展、保障善治”,是习近平总书记在十九大报告中提出的重要论断,是深化依法治国实践的必然要求。在治国理政的意义上,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。把国家治理现代化与全面依法治国结合起来理解,最佳治理形态就是“良法善治”。
  “良法善治”意义上的“良法”,就是有一整套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型的制度体系;“善治”就是正确运用国家法律和制度体系管理国家、治理社会的能力和成效。从我国腐败治理的现状看,我们离良法善治的境界还有较大差距。一方面,对于反腐败,国家立法仅限于《行政监察法》《刑法》和《刑事诉讼法》等基本法律,严重滞后于反腐实践,与腐败蔓延的广泛性、腐败行为的复杂性、腐败规制的特殊性不相适应,难以满足国家治理腐败的需要;另一方面,对于反腐败,国家治理还存在反腐机构力量分散、惩防不力,监督机构隶属地方和部门,独立性不强,政府监察功能被遮蔽、非党公务员纪律约束缺位,执纪执法边界不清等现象。深化监察体制改革,是良法善治的重要举措,通过将行政监察法修改为国家监察法,继而修改《刑法》《刑事诉讼法》等相关法律,改变反腐立法滞后于反腐实践的状况,能够为有效治理腐败提供良好的法律资源。通过整合反腐败执纪执法力量,能够增强腐败治理的权威性、有效性,从组织体制和工作机制上奠定腐败“善治”的坚实基础。
  “良法善治”离不开问题导向。在“良法”意义上,深化监察体制改革要提高监察立法的针对性、及时性、系统性、可操作性,发挥立法引领和推动作用。通过将《行政监察法》修改为《国家监察法》,将监察对象扩大到所有公共权力机关及其公务人员,实现监察对象全覆盖。扩大监察范围,明确监察职责,不仅要对监察对象进行实体监督,也要实施程序监督。(马怀德:“全面从严治党亟待改革国家监察体制”,《光明日报》2016年11月12日)赋予监察机关更加有效的监督方式,从而汇集和表达人民群众的反腐期待,形成与惩治、预防腐败相适应的强有力的法律利器。在“善治”的意义上,深化监察体制改革就是要推进腐败治理体系和治理能力的科学化、法治化。如在现行反腐败体制下,行政监察职能基本上依附于党纪检查职能,处于被遮蔽和相对萎缩的状态。其监督国家工作人员是否依法履职、秉公用权、廉洁从政的职能,实际上由检察机关反贪反渎和预防部门承担。但实践中客观存在的问题是:在反腐职责上,所查处的只是构成犯罪的腐败行为,大量违纪违规问题无权管辖,不能抓早抓小的制度梗阻导致打不胜打,防不胜防;在反腐手段上,刑诉法时限上的严格规定,导致检察机关借助纪委“双规”措施办案成为常态,执纪执法手段混用、边界不清;在反腐效率上,大量案件材料在纪委过一遍后,再到反贪局过一遍,证据转换过程中耗费大量时间,以致出现“夹生案”“过桥案”,严重影响办案质效;在反腐程序上,检察院集公诉、监督、侦查于一身,其受诟病之处在于检察院既是“运动员”又是“裁判员”,有违侦、诉、审相互制约,各负其责的法治原则等。深化监察体制改革,将职务犯罪侦查预防部门转隶监察委员会,不仅可巩固、发展职务犯罪侦查预防的优势,而且可以使上述职责、手段、效率、程序等方面的问题迎刃而解,腐败治理体系和治理能力无疑将得到优化和提高。
  中国特色的良法善治,不是西方法治中心主义的法律之治,而是中国共产党领导、人民民主和依法治国的有机统一。(李林:“习近平依法治国的理论逻辑与实践创新”,《法学研究》2016年第2期)其一,坚持党的领导,是监察体制改革的第一要义。这是因为,反腐败既是全面从严治党的重要组成部分,又是国家依法治权的系统工程,客观要求执政的中国共产党,在领导建设中国特色社会主义建设中,通过对公权力和公务人员的全方位监督,掌握和控制公共权力依法规范运行的主动权,实现党内监督和国家监察功能的最大化,不断提升党和国家自我净化和自我修复的能力。其二,坚持人民民主,是监察体制改革的关键所在。监察职能的有效发挥,离不开人民群众的间接参与和直接发挥作用。间接参与就是通过人民代表大会及其常委会对国家机关及工作人员进行法律监督;直接发挥作用,就是保障人民群众具有监察运行的知情权和参与权,切实革除公民举报过程中的信息反馈不畅、查证效率和保密程度不高等弊端,保障人民群众积极、有序地参与反腐败斗争。其三,坚持依法治国,是监察体制改革的基本要求。通过改革监察体制机制,做到有案必查、有腐必惩,既查处大案要案,又着力解决与人民群众相关的腐败问题,坚持党纪国法面前没有例外;从法治机制、法律制度和法治形式上入手,创设公权力的透明、公正运作原则,在规范公权力行使范围的基础上,使执法方式、条件和程序更加系统化、规范化,使掌权者不能腐、不敢腐,充分发挥法治的规范性,对公权力加以限制,走中国特色的法治反腐之路。
  监察体制改革试点工作在全国推开,是充分发挥反腐败法治效能的必然选择
  深化监察体制改革就是党中央着眼于反腐败斗争的长期性、复杂性而进行的重大制度创新,对深入推进以治标促治本,监督国家机关和公务人员秉公用权、勤政廉政将产生重要的法治效能。这是因为,国家监察体制改革确定的监察委员会职能定位,决定了监察委员会行使的监察权,是传统立法权、行政权、司法权之外的一种新型的权力—监督执法权。这一权力包括监督、调查、处置三项基本职能。其中,监督是基础性职能,调查、处置是主导性职能,是监察权运行的刚性支撑。其制度优势主要体现在以下几个方面:
  首先,监察委员会同党的纪检机关合署办公,具有内在的正当性和合理性。1993年,中国共产党就作出了一个形势判断:反腐败斗争形势依然严峻。2013年4月习近平总书记在听取巡视工作五年规划的时候提出,当前反腐败斗争形势依然严峻复杂,严峻加上“复杂”是对当前反腐败斗争形势一语中的的精准概括。形势决定任务。1993年,依据当时形势党中央作出决策,中央纪委和监察部合署办公,把分散的反腐败力量集合起来,由中央纪委行使党的纪律检查和行政监察两项职能,由中央纪委对党中央全面负责,即合署办公。这次深化国家监察体制改革,根本目的就是要加强党对反腐败斗争的统一领导,把党执纪与国家执法有机贯通起来,把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来,攥成拳头。24年过去了,实践、历史都充分证明,反腐败“九龙治水”不行,必须把拳头攥起来。基于党中央对形势的判断,习近平总书记在十九大报告中要求国家监察委员会与中央纪委合署办公。合署办公体现了党内监督与国家监察二者在价值取向、制度安排和行动方向上的“无缝隙对接”,两个体系合轨运行的共同原发力。
  其次,依法赋予监察机关职责权限和调查手段,具有毋庸置疑的必要性和重要性。习近平总书记在十九大报告中强调,要依法赋予监察机关职责权限和调查手段,这几个字有着深刻而丰富的内涵,加强党对反腐败工作统一领导,要实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。因此,“正在制定起草的国家监察法将赋予国家监察委员会以监督、调查、处置的职责权限”(肖培:“全面从严治党是党对人民的庄严承诺”,中纪委监察部网站2017年10月26日)。2016年,全国人大常委会授权在北京、山西、浙江三个地方开展监察体制改革试点,赋予了12项调查措施和手段,主要可以分两类:第一类是现行的行政监察法中规定的监察机关的调查手段和权限,现在规定的是查询、复制、冻结、扣留、封存等手段。从全国人大2016年的试点决定看,未来要把它修改完善为查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等手段,都是现有手段。第二类是把纪委实际使用的谈话、询问等措施确定为法定权限,写入法律。以此完善调查手段,把所有的调查手段法治化。同时技术侦查仍然按照现有规定,由严格的审批程序决定以后,交有关部门实施,监委不重复、不替代。监督、调查、处置三项职能及12项调查措施和手段的配置,与腐败从违规违法到犯罪的关联性特征高度契合,符合主动性调查与被动性审查程序性制约的法治精神,创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式,增强了腐败预防的前置性和有效性。
  再次,用留置取代“两规”措施,是推进反腐败工作规范化、制度化、法治化的重要成果。“两规”是1994年的一部党内法规即《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第三款所规定的。习近平总书记2013年参加十八届中央纪委二次全会时,提出要用法治思维、法治方式惩治腐败,为改革“两规”措施指明了方向。国家监察委员会不是司法机关,它的职责是监督、调查、处置,反腐败所涉及的重大职务犯罪也不同于一般的刑事犯罪,国家监察法因此就不能等同于刑事诉讼法,调查也就不能等同于侦查,所以不能将一般的对刑事犯罪的侦查等同于对腐败、贪污贿赂这种违法犯罪的调查。由于留置在一定程度上具有限制人身自由的特性,试点地区被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,依法被判处管制、拘役和有期徒刑的,留置期限折抵刑期,留置一日折抵管制两日,折抵拘役有期徒刑一日。因此,国家监察法应对留置的审批程序、使用条件、措施采取的时限乃至于对调查过程的安全、医疗保障等都应作出相应的规定。实践证明,留置取代“两规”措施,是反腐败执纪执法手段的制度创新,对保持查办案件的高压态势,及时有效地查处职务违法犯罪案件具有重要功能价值,适应了职务违法和职务犯罪高智能、隐蔽性特点和规律,是“用法治思维和法治方式反对腐败”的重要体现。留置作为一项法律措施,相对于“两规”措施而言,更加规范、公正,蕴含着我国反腐败理念和模式变迁的基本逻辑,必将进一步推动新时代反腐败工作规范化、制度化、法治化。
  (作者:中国反腐败司法研究中心主任,湘潭大学教授、博士生导师)
  (责任编辑 胡秀荣)

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