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国外国家公园的建设经验及启示

中国党政干部论坛

作者:文连阳 吕勇 来源:中国党政干部论坛 字数:4191

     

  2017年9月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》,这是为加快构建国家公园体制,在总结试点经验基础上,借鉴国际有益做法,立足我国国情制定的。
  国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。
  1985年国务院公布第一批国家重点风景名胜区名单,应看作是我国与国家公园体制接轨的重要举措。2008年,云南省和汤旺河被相关部门认定为国内国家公园试点单位;2015年,全国范围内有9个国家公园试点单位得到增补和确认,这标志着近年来国内在借鉴国外国家公园做法与经验后进行的成功探索,是符合我国实际的生态保护方式和管理模式。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务,是我国生态文明制度建设的重要内容,对于推进自然资源科学保护和合理利用,促进人与自然和谐共生,推进美丽中国建设,具有极其重要的意义。
  一、不同地区国家公园建设模式
  北美模式。本模式以美国为代表。美国国家公园概念的提出,是美国西部大开发带给印第安文明的破坏和生态环境的影响后而产生的。在政府、企业、学者和社会公众的推动下,黄石公园成为世界上第一个国家公园,它是美国民众个体追求与价值变化的具体体现,也是人类可持续发展思想的最早实践。美国国家公园包括森林公园、文化纪念地、风景廊道、历史遗迹等,这些区域具备独特性、典型性、适宜性和可行性等建立标准,通过严格的国家公园制度对其运营和管理予以规范。国家公园管理局是美国独立的国家公园管理主体,实行国家公园所有权与经营权相分离,对国内大片荒野、自然原始地带予以保护,以实现建立国家公园在保护环境、资源和生态以及为社会公众提供休闲游憩地为首要目标。
  东亚模式。此模式以日本为代表。日本认为国家公园是指那些在全国范围内规模较大并且自然风光优美、生态系统完整、有命名价值的国家风景名胜及著名的生态系统。成立于1930年的国家公园委员会,颁布了《国家公园法》,对国家公园行使主体责任。日本国家公园体系包括国家公园、国定公园和地区自然公园。其中,国家公园是指自然环境优美、独特,且能提供科研、教育、休闲和公众游憩的场所。1973年,日本颁布的《自然保护法》适应了日本经济社会发展要求和社会公众需要,对原有国家公园规划进行审查并扩大了国家公园保护的范围。分区制是日本对国家公园中土地归属权问题采用的基本方法,该方法一致认为政府与土地所有者合作保护能增强国家公园保护效率。在国家公园管理模式上,保护和利用使国家公园得到了进一步规范。在国家公园保护上,采用特别保护区、特别区和海洋公园区设立架构。利用计划是指国家公园的发展规划与设施建立规划,对设施投资利用,多采用国家与私人相结合方式。日本通过自下而上的国家公园管理决策方法和法制规范,建立覆盖政府边界和涉及社区利益的较健全的公园管理系统,提高了国家公园建设水平。
  大洋洲模式。该模式以澳大利亚为代表。澳大利亚1879年在悉尼郊区建立了皇家国家公园,是全球第二个拥有国家公园的国家。它采取属地自治管理模式,其主要目标是保护自然,维护生物多样性,防止资源紧张、环境破坏而威胁自然和人类的可持续发展。澳大利亚各州制定规章制度和资金投入,因地制宜实施多样化管理,联邦政府下设澳大利亚公园局,统一制定相关法律和政策给予自然保护区优先权,并建议完全取消与国家公园不和谐的开发利用措施。同时,对国家公园内旅游接待作出相应限制并对忽视环境保护而被公众与政府部门问责的政府官员追究相应责任。在澳大利亚,国家与州对国家公园管理宗旨有不同之处,但都强调管理实践与生物多样性保护发生冲突时必须后者优先。
  北欧模式。该模式的代表国家是挪威。20世纪50年代,挪威对国内各种资源的广泛开发导致对荒野地区的侵扰,致使荒野面积大量减少,加快了人们对保护区态度的改变。国家公园也因此应运而生。1954年,挪威成立了国家自然保护理事会,通过了一项新的保护法案,从此开始了国家公园体系的建设历程。该体系明确国家公园建设的根本宗旨与目标。即,大自然是一种必须加以保护的自然资产,其保护是人与自然关系的体谅和照顾,国家公园、景观保护区和自然保留地是国家公园的三大体系,各体系均有自己明确的责任主体、保护权属和制度规范。在国家公园划定标准方面,只要具备典型特征和生物多样性就可以设立国家公园。在国家公园的法律体系建设上,挪威对景观、植物、动物以及自然文化遗产均有严格保护,旅游活动开展依法进行,并以不影响自然景观和资源再生能力为限。
二、国外国家公园建设的经验
  国家公园建立目标以保护为主。大多数国家对于国家公园土地利用均列入IUCN(世界自然保护联盟)保护地相关类型中,且多以Ⅱ类为主,其主要目标是保护。即,保护资源、保护环境。保护机构多为国家主体或国家与地方相结合。如,国家公园管理局、国家公园保护委员会等。有些国家对国家公园保护支持力度很大。如,澳大利亚规定国家主体与地方相结合,对其辖区内的国家公园行使保护职责,并提供财政与人力支持。
  国家公园管理形式多样化。政府是国家公园管理主体,对国家范围内国家公园资源管理、国家公园规划、土地使用、法制建设、环境监督等方面统筹管理。专家咨询小组、公私合作模式、社区参与、民主管理、分区管理等作为政府管理的主要补充和有机结合,注重采用多种手段维护生态系统的完整性和生态资源利用的可持续。
  国家公园管理绩效采用多元化指标。绩效管理是指在国家公园管理中,通过建立包含国家公园法律地位、资源利用、空间管制、管理目标、游客教育、社区共管、定期工作计划、边界划分、服务设施、营销管理、资金来源、员工培训等内容的评估框架,实现对国家公园建设的综合考量。评估指标主要包括可持续指标、收益性指标和吸引力指标。可持续指标包括利益相关者、生态完整性、社会发展和设施有效性等;收益性指标包括国家公园活动创造的收入、成本支出和成本效益比;吸引力指标包括公园产品组合度、公园网站排名等。
  国家公园建设中重视公众的素质教育和法制规范建设。在国外国家公园管理中,均明确了公众在国家公园中的活动方式与活动内容。国家需要在全国层面普及生态教育知识和环境观、消费观教育,让国民的生态教育贯穿于日常教育、社会教育和学校教育的各方面。通过国民教育,让社会民众及时了解国家公园的发展历史和阶段作用,了解国家和民族的历史与文化。强化国民生态教育,使民众形成自觉维护国家公园利益,保护自然和文化遗产的理念。同时,各国都有比较完善的法律体系来规范国家公园管理,使管理者定位相对独立。如美国在1872年通过了《黄石公园法》,确保了美国亦是世界上第一个国家公园的诞生。《黄石公园法》确立了美国国家公园的公益性原则和保护性利用自然资源的发展模式,其立法宗旨、制度安排所产生的示范效应,对美国乃至他国的国家公园发展都产生了深远的影响。对于国家公园管理中的每项标准和操作流程很多国家均有细致规定和明确表述,并结合国情和不同地区情况制定独立的法律,进而使得国家公园管理法律体系更加完善,从而增加了法律的指导性和落地性。  
三、对民族地区建立国家公园的启示
建设符合民族区域特点的国家公园立法体系。借鉴国外经验,结合民族地区民族性、文化多样性、生态景观特征,整合目前国内各级各类环境、生态、旅游、林业、国土、灾害防治等各方面的管理条例、部门规章建立统一的国家层面国家公园法,为各民族地区提供统一法律法制依据;采用自下而上方法,各民族地区充分结合自身区情,建立机构设置、资源保护、公园规划等细化法律内容,因地制宜,增强地方国家公园法规的指导价值和与国家公园法的衔接程度;研究制定各公众参与的社会治理框架体系,以此保障各方在国家公园建设的应得利益和权益维护。
  建立形式多样的国家公园发展模式。从国际经验看,我国民族地区分布特征使得国家公园规划、指标划分、效益管理、机构层次、基础设施建设与社区参与等方面均存在一定差异。因此,民族地区国家公园的发展模式需要理顺好保护地功能、生态定位、资源开发与旅游业发展水平之间的各种关系。鼓励和支持、推动民族地区国家公园地方标准建设。正确处理好国家公园土地权属、管理权属中的各种关系,理顺中央与地方在国家公园建设中的人事权、资金投放与收益分配等关系;建立架构清晰、层级分明、权责明确的国家公园管理体制机制;研究与大胆试点民族地区国家公园土地多样化流转制度,以保证各方权益主体参与国家公园建设的全民性、合理性和地方经济社会的可持续发展。
  倡导国家公园建设中社区参与与公众参与相结合机制。结合民族地区生态旅游、民族旅游、乡村旅游和文化旅游的多样化旅游类型,重点发挥国家公园在旅游发展中的结构功能和整合优势。结合国外经验,以全域思想统领民族地区旅游业发展,积极引导社区居民参与国家公园建设的积极性和参与性。民族地区国家公园建设标准要因地制宜,因人而异,但各地区国家公园保护的基本宗旨是不能改变的。公园建设带有较强的外部性特征,它是典型的公益产品,具有垄断性和价值的不可移植性。其明显的负外部性,需要发挥政府的主导功能,需要结合市场机制灵活机动的特点,充分发挥社区参与与公众参与来克服,以此实现国家公园社会福利最大化。从利益相关者视角看,要正确处理好地方政府、开发商、旅游者、社区居民和竞争者权益,加强各方规制建设,理顺权属关系,实现国家公园建设为民族地区脱贫致富作出应有贡献。
  加大国家公园环境治理与评价监测力度。国家公园环境是综合性环境,其治理和监测需要每种政策工具的实施。用排污权交易、税制实施为代表的环境规制政策实施国家公园环境治理,能调动民族地区各方主体的积极性,提高社区居民参与公园环境保护效率,有实现治理规制目标的突出作用。由于环境治理和评价监测,需要考虑民族地区旅游发展阶段和社会环境保护的复杂性、长期性,在政策制定中要灵活进行政策工具的调整和均衡。环境治理是保护民族地区生态平衡、治理环境污染和实现旅游业持续、快速、健康发展的重要手段,在国家公园建设中要坚持“资源节约,环境友好”的“两型”导向,牢固树立“五位一体”的发展理念,以此克服市场化工具和行政规制在国家公园环境监测中的固有缺陷。
  (作者:湖南第一师范学院副教授;中南林业科技大学教授)
  (责任编辑 胡秀荣)

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