[注册]

当前位置:中国党政干部论坛 > 第20171106期

人口老龄化对我国养老保险制度可持续性的挑战与对策

中国党政干部论坛

作者:侯圣东 来源:中国党政干部论坛 字数:3504

     

  我国已经进入人口老龄化社会。据测算,2030年—2050年,我国老年人口抚养比将达40%~50%。人口老龄化水平的持续提高将对现行养老保险制度构成巨大威胁,养老保险制度的可持续性面临较大挑战,亟待进行改革。
我国养老保险制度可持续性问题及原因
  2010年《社会保险法》的通过标志着我国基础养老保险体系初步建成,在制度层面上基本实现了劳动人口的全覆盖。然而,制度建设过程中也出现了很多问题。
  养老保险隐形债务问题。1997年我国开始了由现收现付制向部分积累模式的养老保险制度转型,建立了社会统筹账户和个人账户并存的养老保险模式。在养老保险制度转轨过程中,在旧制度下已经承诺在将来支付养老金,但新制度下并没有对应的资金来源,这就形成了通常意义下对“中人”的隐性债务。在现收现付制下,受偿还对象的年龄结构、规模、平均预期寿命长短、偿还期间养老金水平、养老金增长率、利率等因素都会影响隐性债务的规模。具体到我国所选择的统账结合的部分积累模式,养老保险隐性债务问题主要取决于过渡性养老金。设置过渡性养老金的目的是实现新旧制度的平稳过渡,以及“老人”“中人”和“新人”养老金水平的平稳衔接。因此,过渡性养老金的支出水平决定了我国养老保险隐性债务的偿还规模。即便是隐性债务总量会随时间的推移逐渐降低,最后趋归于零,但作为隐性债务主要承担者的政府将面临巨额的财政负担,财产运行的风险将大大增加。与隐性债务相关的是个人账户的空账,隐形债务与转轨后真实的个人账户有关,指中人本应在虚拟个人账户上积累的数额,本身就是空账,以隐形债务的形式存在,而个人账户的空账指“中人”“新人”在新制度下在自己真实的个人账户已经积存的数额,但这部分已被挪用而使个人账户达不到预定数额所产生的资金缺口。我国过去个人账户“空账”产生的基本原因是统筹基金与个人账户基金的混用,实质上是隐性债务未解决所导致的后果。到目前为止,我国因挪用个人账户基金所造成的空账规模达3.6万亿元。(中国社会科学网:《中国劳动保障发展报告》)
  企业养老保险缴费率过高。与世界平均15%的缴费率相比,目前我国20%的企业缴费率偏高,高缴费率增加了企业运行成本,抑制了企业投资需求,进而对国民经济增长产生了抑制作用。据调查,当前我国单是养老保险缴费一项就占企业工资总额的28%,与其他各项社会保险加总占总成本的比重在40%左右。(王国辉、李荣彬:“中国企业养老保险缴费压力及其影响因素研究—基于不同类型企业的比较分析”,《社会保障研究》2016年第2期)另一方面,在不降低缴费率的条件下,企业为了降低运营成本往往会将高缴费部分转嫁给职工,这又造成个人养老金替代率降低,影响未来职工养老的待遇水平。
  养老统筹层次低。养老保险的统筹层次是指统一筹集、管理、运营和使用养老保险基金的单位所处的层次。现在实行个人账户省级统筹的仅有北京、上海、天津等省市,其他地区基本上是在市县级统筹。过低的统筹层次不利于地区间的养老金收支余缺的调剂;省市间不同的养老保险缴费率形成了地区间的壁垒。按照统筹层次高低,养老保险统筹可以划分为全国统筹、省级统筹、县市级统筹以及企业统筹。目前,养老保险统筹层次上升困难主要在于高一级政府和低一级政府之间存在着利益博弈。平均主义的政策使得养老保险基金充盈的县市不愿意将自己的财权和行政权让渡给省级政府,从而导致低一级的政府缺乏实行更高统筹层次的动力。
  养老保险转移接续困难。改革开放以后,农民工群体伴随着我国的城镇化进程逐渐形成规模。由于农民工群体具有高流动性特征。因此农民工养老保险转移接续问题凸显。2009年国务院下发《城镇职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,对养老保险的转移接续作了规定,但由地区间的缴费率差距悬殊所产生的利益冲突导致养老保险转移接续困难,制度性成本依然偏高。农民工养老保险的转移接续与养老保险的统筹层次具有直接联系。
  单一层次的公共养老保险制度模式不能满足经济发展的需要。世界银行在1994年提出“三支柱”养老金改革模式。当前我国主要发展的是作为第一支柱的社会公共养老保险制度,而第二支柱的企业年金制度和商业性养老保险发展不足。同时,由于我国近年来过于注重经济的发展,在社会建设方面较为滞后,导致传统的家庭养老和社会养老存在弱化现象。
  多层次的养老保险体系有待优化。按照世界银行对建立养老保险体系三支柱的要求,目前我国作为第一支柱的公共基础养老保险一家独大,而具有激励性质的职业年金和商业养老保险发展缓慢。《中国养老金发展报告2016》显示,2015年,企业年金缴费金额1343.17亿元,仅占全国各类养老金的3.45%;基本养老保险基金收入32202.19亿元,占比82.67%。与此同时,企业年金待遇领取260.57亿元,仅占养老金支出的0.9%,而基本养老保险基金占比97.02%。尽管目前商业化的养老保险发展迅速,但仍显滞后。据保监会报告显示,寿险业务原保险保费收入16556.68亿元,同比增长33.12%。虽然规模较大,增长迅速,但商业保险的密度和深度较低,据郑秉文的测算,2014年商业保险密度仅为185.56元/人,商业养老保险占GDP的比重仅为2.6%。
提高我国养老保险制度可持续性的建议
养老保险的改革是一个长期的系统性工程,既需要借鉴国外优秀的经验,又必须结合我国的具体国情,因地制宜地进行改革。
  从政府市场两方面着手解决养老保险的隐性债务问题。从国外经验来看,养老保险隐性债务的处理较为成功的是瑞典的名义账户制和智利的养老“认可券”使隐性债务显性化。由于我国并不具备实行名义账户制的条件,有学者研究发现“名义账户”下按3%利率水平计算的各年城镇企业职工社会养老保险基金收支结余之和现值均为负值。因此,“名义账户”模式不能解决养老保险基金收支缺口问题。解决养老保险的隐性债务一是从政府入手,比较现实可行的方法是进一步划拨国有资产存量,出售经营不善的国有企业和划拨国有企业归社会保障部门经营。二是推进社会保险基金入市,用养老保险投资基金盈余偿还隐性债务。从2001年开始,辽宁、黑龙江、吉林等11个省开始试点做实个人养老金账户。首先,中央施行逐步降低补助的办法引导地方积极做实个人账户。其次,根据不同地区老龄化速度、水平以及经济发展情况给予地方政府一定的自由权,允许地方政府根据自己的特殊情况提出自己的方案。最后,社会统筹账户和个人统筹账户实行分账管理,避免个人账户被挪用。
  逐步延长退休年龄,施行弹性退休制度。延长退休年龄可以调节养老金的收支平衡。我国法定退休年龄低于世界平均水平,并且男女退休年龄差异性大,而人均预期寿命的延长为延迟退休年龄提供了保证。建议加快研究建立弹性退休制度,建立养老金水平与退休年龄密切挂钩的计发办法,积累扩大养老保险的缴费基数,提高个人账户的积累。
  降低企业缴费水平,提高个人账户的缴费率。降低养老保险企业缴费是实现中央三降一升一补的重要举措。2016年4月国务院规定养老保险单位缴费率超过20%的降到20%,累计结余可支付月数超过9个月的可阶段性降至19%,降低费率的期限暂按两年执行。相比较其他国家,接近20%的缴费率依然是企业沉重的负担。过高的企业缴费既不利于企业自身的发展,也不利于职工未来养老金的待遇。对此,可以适当降低企业缴费水平,适当提高个人账户的缴费率,这样既有利于个人账户的积累,又有助于企业的正向激励。
  健全养老保险体系,发展企业年金制度。由于二元的城乡结构,我国农村地区的养老问题比城市严峻,农村地区因老返贫、因老自杀现象频频发生。对此,应提高农村居民最低生活保障标准,满足农村居民最基本的生活需求之后,再适当提高农村居民养老保险的待遇水平。现阶段我国的企业年金制度正处于初步建立阶段,建立企业年金制度的单位仅限于大型国有企业。对此,应加快中小企业的“自动纳入”机制,对建立企业年金制度的企业给予政策扶持。另外,针对我国三支柱养老保险体系结构中存在的问题,应鼓励居民参加企业年金和商业保险,并在政策上予以支持。
  以养老保险的全国统筹为目标,逐步实现养老保险的省级统筹。实现养老保险的全国统筹是建立全国统一公平竞争市场的必然要求。低水平的养老统筹水平不利于劳动力要素在更大范围的流动,也不利于地区间养老保险基金的调剂。尽管实行全国性养老保险统筹的条件目前尚不具备,但在基本养老保险全国统筹的预期下,现阶段的制度目标应是以省级统筹为主线,落实好省级统筹的激励制度,在完成省级统筹之后,逐步实现养老保险的全国统筹。
  (作者:中央党校博士研究生)
(责任编辑 吕红娟)

上一页 下一页

发表新评论: