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充分发挥乡规民约的社会治理功能

中国党政干部论坛

作者:刘素仙 来源:中国党政干部论坛 字数:3715

     

  乡规民约在我国农村社会长久的发展过程中,有着深厚的社会基础和悠久的历史传统。在农村社会治理中具有非常重要的功能。如,民主参与功能,可以促进农村基层民主政治的发展;经济协调功能,可以协调农民经济行为;文化传承发展功能,可以引领社会主义新风尚;社会稳定功能,对维系农村社会的和谐与稳定发挥着积极作用。但是,乡规民约作为农村社会治理的规范和依据,其作用的发挥离不开科学运行机制的有效支撑。由于当前乡规民约在制定环节、具体内容以及实施程序方面都存在不容忽视的问题,严重制约了乡规民约治理功能的充分发挥。
  一、当前制约乡规民约治理功能发挥的主要因素
  第一,制定程序不规范。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关法律条文规定,村民会议或由村民会议授权的村民代表会议是乡规民约合法的制定主体,但事实上,许多地方的乡规民约基本上都是由村两委独自拍板决定,并没有经过村民会议讨论和表决,不是民主集中的结果。例如有些村在制定村规民约时不经过村民会议讨论;有些村即使召开了村民会议,到会人数也很少,达不到半数以上同意的标准;甚至有的村干脆不召开村民大会和村民代表会议,由村干部私自商议决定后,直接进行宣读。另外有些地方对制定乡规民约缺乏应有的重视,只是为了应付差事,完成上级任务,简单依照上级政府提供的范本制定村规民约,不根本不考虑本村的实际情况和村民的利益诉求。这样制定出的乡规民约由于程序不规范,没有充分体现村民的真实意愿,缺乏真正的民主参与,其实施效果自然也不尽如人意。
  第二,一些内容与法律法规存在冲突。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条规定:“村民经过会议讨论制定得的规范村民行为的一些规章制度不可以和宪法、法律法规等相悖,也不允许规定对村民的人身财产权益有害的事项。”然而乡规民约中存在一些内容与国家法律相抵触的现象,突出表现在三方面:一是重罚轻教现象严重。大部分乡规民约都涉及对村民行为的处罚,而且处罚的方式比较单一,大多只是罚款。例如有的乡规民约规定若不按照规定把垃圾倒进垃圾池中,罚款10元;上禁山放牧者一经发现,罚款200元等,诸如此类的行为本应由政府相关部门依法来处理。由村委会依据乡规民约来处理,显然不具备法律效力,容易导致执行纠纷。二是一定程度上存在侵犯村民合法权益的问题,主要表现在土地和户籍管理规定方面。如有些乡规民约规定,出嫁女性和离婚女性不管户口是否迁出,将不再享有本村土地承包经营权、宅基地分配权、征地补偿款分配和集体福利分红等权益等。类似这些规定已经违背了国家法律,侵犯了村民的正当合法权益。三是存在许多封建迷信内容。由于受封建思想文化的侵蚀,一些落后农村的乡规民约中不同程度地存在着封建糟粕的内容,例如女性没有继承权、婚丧嫁娶必须看风水、摆酒席、包办婚姻等,这些内容规定助长了农村封建迷信观念抬头与盛行。
  第三,实施效力形式化。当前乡规民约实施效力不够,流于形式化的问题比较突出。一方面乡规民约执行主体的素质良莠不齐。当前乡规民约执行主体一般都是村两委干部,但是由于有些村干部素质较低,模范带头作用不强,执行效力大打折扣;有些村干部怕得罪村民,对乡规民约的执行情况不管不顾,无所作为;有些村干部在乡规民约实施过程中未做到一视同仁,只约束普通村民,对自己和村里的“能人”则网开一面。正因为执行中存在这些问题,乡规民约难以得到村民的信服,影响了其权威性,实施效力可想而知。另一方面,乡规民约的执行手段不够规范有力。当前乡规民约执行不规范、效果差的问题突出表现为两种情形:一是仅仅依靠公共道德舆论、说服教育、村民自身道德素养等方法来约束村民遵守乡规民约,但是这些相对单一且力度不大的手段使乡规民约的实施效果往往不理想;二是过分突出和强化乡规民约的惩罚功能,有些村甚至采用断电断水等简单粗暴、过激野蛮的方式来执行,导致有些被处理的村民采取一些报复措施,不仅没有达到预期效果,反而引发了更多问题。同时乡镇政府在乡规民约的制定、实施过程中缺乏行之有效的监督和审查。监督的主体缺失,也削弱了乡规民约的威信力和震慑力,影响了乡规民约的实施效力。
  二、加强和改进乡规民约建设工作的主要措施
  为提升农村社会治理水平,保障农村现代化进程的稳步推进,需要采取积极措施,加强和改进乡规民约建设工作。
  第一,切实加强政府的引导作用。政府适度介入,对乡规民约进行积极引导,不仅可以赋予乡规民约合法性,起到纠错、增效的作用,从而保障乡规民约沿着法治化轨道前行,而且能够增强乡规民约在实践过程中的权威性。政府部门可以把制定和监督乡规民约作为治理农村工作的一个重要突破口,促进乡规民约作用的更好发挥。首先,政府部门要从乡规民约的制定主体、程序、内容等方面给予原则性的指导,相关人员还可以列席村民大会,现场进行指导。但要注意指导不等于事事包办代替,“替民作主”,切忌行政命令,具体事宜要敢于放手让村里自己去决定和处理,尊重各村的主动性和能动性。其次,要完善乡规民约的备案审查机制,明确备案审查的部门、权限、程序、内容、形式等,实行专人专管,严格权责归属,及时纠正不合法与不合理的乡规民约。再次,政府在乡规民约的制定和推行过程中要善于营造良好的社会环境和法治环境,将法制宣传与乡规民约建设结合起来,采取贴标语、发传单等多种形式向村民宣传制定、遵守乡规民约的必要性和重要性,尽力获得村民的认可和支持。
  第二,充分发挥村民自身的主体作用。从乡规民约的制定到出台到实施执行的各个阶段,都必须确保村民参与的广泛性。首先,在制定之前通过多种方式鼓励村民积极主动地参与到制定过程当中来,为乡规民约提供思想保障和群众基础。同时可以通过召开村民代表会议、入户访谈或发放调查问卷的方式,加强对本村实际情况的调查,了解村民的需要,听取群众的意见,收集整理资料,提高乡规民约的针对性和实效性。其次,在制定阶段要组织村民进行协商讨论。通过村民大会对乡规民约不断地更正修改。让乡规民约成为全体村民的共识,这样才能增加群众对乡规民约的认知、认同和遵守。再次,在确定阶段要组织村民表决通过,这样才能赋予其效力。在实际工作中,考虑到召开村民大会的难度,可以召开村民代表大会表决通过,但每一位代表必须得到本小组村民的授权。最后,在公布实施阶段要进行广泛宣传。经上一级政府备案和村民大会表决通过的乡规民约,需要通过在村里公示栏张榜公布、广播循环播放或将印好的乡规民约发放至每户人家等方式让全体村民知晓,以便在生活中自觉遵守。
  第三,与时俱进调整乡规民约内容。伴随着我国社会的急剧变迁和转型,传统的农村社会结构正在加速解体,根植于传统社会土壤中的乡规民约也亟须修改和完善。我们必须与时俱进立新规、建新约。首先,进一步明确以社会主义核心价值观为指导,引领和倡导乡规民约新风尚。不断修改传统乡规民约中与社会主义核心价值观相抵触的内容。其次,依据最新法律精神,调整充实乡规民约的内容。随着我国法治建设不断推进,许多法律法规相继出台,乡规民约也应当紧随其后体现法律的相应要求,把关切村民利益的规定写进去,使村规民约成为法律的重要补充内容。
  第四,建立健全执行监督机制。乡规民约作为基层群众约定俗成的一种社会行为规范,其实施和执行不具有强制性,对于村民行为的约束力并不强。因此需要在实践的基础上探索多种执行和监督机制。首先,建立健全执行监督机构。建立乡规民约执行和监督委员会,并制定详细的监督规则,明确各监督主体的监督职责,使之各司其职,从而提高乡规民约的执行效率。这些机构的成员需要由村民民主选举组成,必须由在本村有威望、群众基础好的人来担任,这样才能保证公平公正,让群众心服口服,提升执行实效。此外,这些监督主体要敢于监督,勇于监督,不能受违约者地位、身份或违约行为危害性大小的影响,坚持人人平等的原则和有约必依、执约必严、违约必究的方针,确保乡规民约的严肃性和权威性。对于不称职的监督主体,村民会议有权及时进行撤换,提高乡规民约的执行水平。其次,要创新执行手段。在实际工作中,一是可以探索运用积分机制,对于遵守乡规民约的村民,通过积分累计,在一定时间内达到一定积分后给予物质上的奖励;对于违反乡规民约的村民,在村宣传栏和公示栏内公布,或者通过村广播公布,以此达到警示、震慑效果。二是可以借助智能手机、电脑等信息工具,设立网络曝光台,把现代信息手段运用到乡规民约的执行当中,推进农村社会治理的现代化。此外还可以利用乡村传统的文化活动,例如赶集、庙会等活动,巧妙地将新时代乡规民约中的和谐共生、生态环保等理念传递给民众,在潜移默化中使乡规民约新内涵渗透于村民内心,提升农村社会治理实效。第三,建立审查监督机制。除了村级组织要建立乡规民约执行委员会,上级政府部门也可以建立奖惩考核机制来推动乡规民约的执行。乡镇政府要定期对各村制定的乡规民约和执行情况进行考核,并将考核结果纳入村干部年度考核,与村干部工资绩效、村两委班子调整等事宜相挂钩,并通过乡镇公示栏进行公开和通报,加强群众的监督。以此形成合力,推动乡规民约在农村社会治理中发挥应有的积极作用。
  (作者:山西省委党校公共管理教研部副教授)
  (责任编辑 吕红娟)

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