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美国城市化的主要特点及启示

中国党政干部论坛

作者:中央党校赴美学术代表团课题组 来源:中国党政干部论坛 字数:3013

     

  和中国一样,世界上许多国家都走过或是正在经历城市化发展的进程。从国际视野中了解主要国家的做法和存在问题,对于深刻认识城市化发展的重要性和警惕城市发展负面效应、更好提升我国新型城镇化水平,具有重要借鉴意义。
  中央党校学术代表团于2016年12月就“美中大都市发展战略”问题进行学术访问交流。通过交流考察,代表团对美国城市化发展情况有了一些初步了解。

  一、美国城市化进程的主要特点

  总结起来,美国的城市化发展主要有以下四个特点。
  一是突出跨城市、去“中心化”的大都市概念。美国共有51个州,3043个县(郡),35153个市、镇。城市规模差别很大,以10万人以下的小城市(镇)居多,大约占城市总数的99.3%。据专家分析,未来30年美国将有1亿人口生活在这些小城市。这些城市体量虽小,但集聚度高,体现了明显的去“中心化”,形成合理的城镇体系即城市带和城市群。这些城市带、城市群的形成,不仅有效解决了传统上靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模扩张所带来的缺陷,抑制了大城市规模过于膨胀的问题,而且有利于大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套,形成功能互补的城镇体系。从世界城市化未来发展的基本趋势看,大都市带和城市群的地位将更加突出,成为全球经济竞争的重要节点。
  二是因地制宜的城市发展规划。美国许多城市立足于自己的历史沿革、资源特色、环境条件,做出符合实际情况的城市规划。美国国家首都规划委员会Julia Koster先生指出,华盛顿作为具有国家象征性的城市,其规划充分考虑国家用地规划和地区本身规划的统筹,历史文化建筑、军用地块等都有很好的区分,在平衡双方利益的基础上形成有利于城市长远发展的规划。由于华盛顿所有建筑不得高于国会山,特区主动在规划上寻求创新和突破。比如,华盛顿最大的会议中心从外观看和平常建筑并无二致,但实际空间延伸至地下七层,这种“冰山”式的建筑在华盛顿比较普遍。再比如美国西部旧金山市的硅谷,就是以高科技企业云集而闻名世界,著名的“湾区”形成了充满活力、创意的小城镇群。而且,美国不同城市或城市群在合理规划的影响下,也体现出主导产业突出、定位清晰的特点。比如纽约是著名的商业、金融、文化娱乐和出版中心,华尔街狭窄的街道和匆匆而过的人群见证了那里的寸土寸金;西雅图是港口城市,物流贸易比较发达,同时也是微软总部所在地,电子信息产业发展势头强劲;迈阿密是南部著名的旅游城市和退休老人理想的休养地,等等。
  三是重视解决“大城市病”。在美国城市规划当中,交通、环境、能源利用、绿色基础建设等是非常重要的价值指标,目的是实现可持续发展,给居民带来良好的居住环境。比如,华盛顿大都市政府理事会将环境规划作为重点工作之一,致力于制定城市节能减排目标,实时监测温室气体排放情况,实现交通系统可持续发展等,他们对“大城市病”的治理可谓细针密缕,不仅每年定期清理落叶,并利用真空机器集中收集,还对发电设施如何更有效率地充分燃烧、减少排放制定详细的指标,甚至对家用洗涤剂、干洗物质都作出低排的要求,坚持下来,成效显著。据介绍,华盛顿的温室气体减排目标,就是以2005年为基准,到2020年排放量降低20%,到2050年降低80%。
  四是非政府组织在城市发展中发挥重要作用。美国对非政府组织有两种含义上的界定,一种是非营利组织,一种是非政府组织,笼统地讲,都是与政府机构相对应的带有民间组织性质的机构,可以统称为非政府组织。他们有三个突出作用。其一,衔接作用,连接政府和基层。比如,UHAB作为美国城市保障房资助援助委员会,主要工作是在联邦政府和低收入租户之间架起桥梁,一方面确保低收入者有安居之所,另一方面实现政府房屋税收的目的。其二,协助作用,既协助政府,也协助企业和普通民众。UHAB建立的初衷就是将废弃大楼改造为宜居大楼,在吸收资金帮助政府改造住房条件的同时,也帮助低收入租户组建业主委员会,培训和指导他们共同管理和维护房屋、提出维权诉求。亚洲协会作为洛克菲勒家族成立的非政府组织,在各个领域都颇有建树,近期发布的美中清洁空气合作计划为美中两国清洁行业企业提供平台和商业机会。其三,补充作用,适当充实政府职能不及的领域。湾区规划和城市研究协会(SPUS)与政府合作密切,聚焦政府决策中由于政治原因无法执行的构思和计划,并努力去实现。旧金山应对灾难社区机构(CARD)经常自发组织灾害准备工作,对于政府无力顾及的城镇,组织志愿者队伍进行日常灾害知识普及和灾害应对、重建工作。
  但也要看到,虽然美国在城市发展中有许多成功经验,但也存在发展中的烦恼和困难,公共设施建设和升级速度相对滞后,就是不容争辩的事实。道路狭窄造成的交通拥堵、往来穿梭的地铁和火车和配套设施非常陈旧,带动城市间流动的高铁建设呼声虽高,却迟迟未能上马。从华盛顿到纽约,距离仅400多公里,而汽车全程却需要耗费7个小时。在访问中有美国人说,能够建成联通各大城市的铁路网,就是他们心中的“美国梦”。

  二、主要启示

  美国城市发展的经验,一定程度上反映了城市化发展的一般规律,对于科学推进我国城市化进程具有重要的启示意义。
  一是发挥城市规划的引领作用,增强规划的前瞻性、严肃性和连续性,实现“一张蓝图干到底”。城市化发展应以时代眼光和改革思路,提高规划的科学性、实效性,营造良好的城市人居环境,实现“城市,让生活更美好”的目标。特别是从空间上看,发达国家的城市化水平较高,城市化发展多采用分散性集聚模式,城镇体系以中小城市为主,城乡融合一体化发展;发展中国家的城市化发展仍然以集中性集聚为主,城市的首位度较大。因此,在城市化推进过程中,必须注重区域、城乡协调,形成合理城镇体系。在国家层面,制定国家空间规划和空间政策;在区域层面,重点做好城市群(大都市区)规划,疏解特大城市功能和人口;在市(县)层面,以城市总体规划为空间平台推进“多规合一”,实现同级政府一本规划、一张蓝图、一个空间平台。同时,通过构建上下衔接、层级传导的规划体系,实现规划刚性内容的可落实、可实施、可评判、可监管。
  二是坚持以人为本,切实治理“大城市病”。以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念是城市发展的骨血和灵魂,任何国家的城市化进程都不可能回避或抛开这些问题。应不断提升城市的基本公共服务供给能力,比如为社会弱势群体提供就业机会、完善社会保障体系、提供完善公共服务等,着力化解社会矛盾。应以节能减排、绿色发展为目标,积极践行低碳、生态发展理念,建设海绵城市、生态城市、智慧城市,大力发展绿色交通、绿色建筑,推广低能耗、微循环的建设技术,实现城市可持续发展。还应传承城市历史文脉,做好历史文化遗产和历史建筑的保护,体现城市的地域特征、民族特色和时代风貌,保留城市特有的“基因”,杜绝“挖山、填湖、砍树”等破坏自然的行为。
  三是盘活各方资源,实现城市发展共建共享的和谐局面。城市发展需要调动政府、社会、群众各方面力量,以集聚效应形成城市发展的正能量。政府应着力转变观念、拓宽思路、创新城市治理方式;社会力量特别是社团组织积极参与城市建设、发展和管理的多环节各领域,既是参谋助手,也是延伸触角;普通群众积极转变观念、提升素质,由此使政府有形之手、市场无形之手、群众勤劳之手共同创造美好家园,真正实现共治共管,共建共享。
  课题组成员:吴忠民 张 弥 李旭章
姜小川 高彦斌 冯桂兰 王 煦 袁 敏 耿其昌;执笔人:田玉珏
  (责任编辑 胡秀荣)

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