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强化工业排污制度约束促进工业经济转型升级

中国党政干部论坛

作者:中央党校厅局级干部进修班“生态文明建设”研究专题课题组 来源:中国党政干部论坛 字数:4828

     

  工业是我国国民经济高速发展的根基和主要推动力,也是我国污染物排放的主要来源。控制和减少工业排污,对于促进工业经济转型升级,实现我国可持续发展战略目标,至关重要。
  习近平总书记明确指出,治理生态环境要坚持源头严防、过程严管、后果严惩。要做到从源头上减少污染物排放,倒逼经济发展方式转变,最根本的是要强化制度约束,真正使党和国家有关治理污染、保护生态环境的顶层设计精准落地,在实践中发挥应有的作用。

  一、我国治理工业污染排放的现状

  近40年来,在我国工业化快速发展的进程中,党中央、国务院高度重视环境保护事业,通过不断建立健全排污收费制度(环境保护税)、污染物排放标准制度、控制污染物排放许可制等,分类推进工业污染源达标排放,以环境标准引领企业升级改造和倒逼产业结构调整,环境污染治理力度逐步加大,环境质量不断改善。
  排污收费制度(环境保护税)。排污收费制度是我国实施最早的一项环境经济管理制度。从1978年首次提出至今将近40年的时间里,为促进企业加强环境治理和转型升级、减少污染排放发挥了重要作用。
  我国现行的排污收费制度是由2003年国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》)确立的。《条例》明确规定按污染物排放总量和污染物排放标准相结合的方式征收排污费,在征收对象、收费标准、资金的使用管理等方面都较之前发生了重大变化,与此后相继出台的《排污费征收标准管理办法》《排污费资金收缴使用管理办法》等配套规章一起,全面系统地确立了我国市场经济条件下的排污收费制度,是排污收费制度改革的重大突破。
  2014年9月1日,国家发改委、财政部和环保部联合发布《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》,在2003年《条例》的基础上,首次提高部分污染物的排污费征收标准。“新标准”有以下五个方面的变化:一是大幅上调排污费征收标准;二是强化对新时期主要污染物类型的控制;三是确立差别化政策,对企业实行奖优惩劣;四是因地制宜,给地方政府部门留以充分自主权;五是重视排污费政策的贯彻落实。
  2016年12月25日,第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过的《中华人民共和国环境保护税法》(2018年1月1日起正式施行),将“保护和改善环境,减少污染物排放,推进生态文明建设”写入立法宗旨,明确“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”为纳税人,确定大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为应税污染物。税额标准将以现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。即由“费”改“税”,按照“税负平移”原则,实现排污费制度向环保税制度的平稳转移。
  国家污染物排放标准。国家污染物排放标准是国家对人为污染源排入环境的污染物的浓度或总量所作的限量规定。我国现行的国家污染物排放标准体系是按照《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等法律法规的相关规定,根据国家环境质量标准和国家技术水平、经济条件制定、确立并逐步完善起来的。先后出台了《国家环境保护标准制修订工作管理办法》《加强国家污染物排放标准制修订工作的指导意见》《编写国家污染物排放标准编制说明暂行要求》等一系列规范性文件。2010年环保部发布《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》,按照这一办法,各地相继制定并实施了一系列地方环境质量标准和污染物排放标准,包括控制排放的污染物种类、排放方式、浓度限值、排放速率或负荷、污染物去除率、污染物排放监控位置、监测频率和工况要求等,明确了通过控制污染源排污量的途径来实现环境质量标准或环境目标的方向,对推动产业结构调整,促进技术进步发挥了重要作用。
  控制污染物排放许可制。控制污染物排放许可制是国家依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度和行政管理制度。我国从20世纪80年代后期开始,在一些省市探索实施排污许可制,但并没有在全国推开,也没有充分发挥依证监管的作用。党的十八大以来,党中央和国务院相继在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出要改革环境治理基础制度,建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。2016年11月10日,国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》(以下简称《方案》)明确规定:排污许可证是每个排污单位必须持有的“身份证”,是企事业单位生产运行期排污行为的唯一行政许可,是排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的基本依据。要通过排污许可证的实施,建立起从过程到结果的完整守法链条,从而推动企业加快转型升级,提高资源利用效率和污染控制水平。《方案》提出,2020年全国要基本完成排污许可证核发。当前,随着排污许可证制度的全面推开,企业排污行为的监管执法将逐步统一到排污许可证的执行上,我国环境管理监管将全面进入“一证式”管理时代。

  二、实践中存在的突出问题和制度困境

  尽管我国在污染源排放治理方面取得了明显成效,但目前环境污染的形势依然严峻,违法排污损害生态环境的事件时有发生,特别是一些企业污染物超标排放、偷排偷放等问题十分突出。造成目前这种状况的原因很多,但最根本的原因是企业违法成本低、守法成本高的问题没有得到解决,主要体现在以下三个方面。
  企业污染物排放标准低,无法做到“源头严防”。我国现行排放标准主要是基于或迁就治理技术的水平和经济的可行性制定的,随着我国经济规模的壮大,企业排放达标而环境质量超标的情况普遍存在,形成了为保障重大活动期间环境质量,要求达标排放企业也要限产限排的状况。同时由于各地之间差异较大,一定程度上也导致了污染企业的地区间转移。
  比如:环保部2016年11月29日发出的《关于实施工业污染源全面达标排放计划的通知》有关“进一步完善污染物排放标准体系”规定:“鼓励各地综合考虑环境质量、发展状况、治理技术、经济成本、管理能力等因素,加快制修订地方污染物排放标准,建立与本行政区域环境承载能力相适应的标准体系。环境质量严重超标地区,要根据环境质量改善目标和进程,制定并实施分阶段逐步加严的地方污染物排放标准。”但在执行过程中,各地经济发展水平不一,污染现状不同,导致企业污染物排放标准的差异也非常大。特别是地方在制定污染物排放标准时如何考量“环境质量、发展状况、治理技术、经济成本、管理能力等因素”“本行政区域环境承载能力”究竟有多大,与之“相适应的标准体系”如何确定,等等,国家没有刚性的标准,对地方提出的仅仅是“鼓励”“分阶段逐步加严”等程度上的要求,致使地方在确定标准时随意性和周旋余地较大,制定的标准、门槛偏低,从而为一些本该淘汰或转型升级的污染企业提供了生存空间。
  排污收费标准与治理成本倒挂,无法做到“过程严管”。排污收费制度是我国一项实施时间最长、管理体系最全、实施范围最广、效果最为明显的环境经济政策工具,为我国环境保护作出了重大贡献。但是,随着我国社会主义市场经济制度的建立和完善,现行排污收费制度存在的问题和制度缺陷逐步显现:一是排污收费标准偏低、征收面窄,收费标准远低于企业污染治理成本,尤其是缺乏对排污者不同表现的激励机制,致使排污收费推动企业治污的内生性动力日渐弱化。二是排污费征收过程中存在执法刚性不足、地方政府干预、普遍存在不能按企业实际排污总量足额征收等问题,一定程度上存在协商收费、人情收费等问题,不能有效发挥制度功能。
  对企业违法排污处罚偏轻,无法做到“后果严惩”。20世纪70年代以来,我国相继建立和实施的限期治理、环境影响评价、“三同时”(建设项目的安全设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用)、污染物总量控制等环境管理制度以及相应的环境处罚措施,主要是针对计划经济体制下的国有企业,考虑当时的经济技术能力和国家可以直接管理的特点形成了重管理、轻处罚的法律制度体系,延续至今。随着社会主义市场经济的发展,企业追求利益最大化,考虑成本收益,现行的轻处罚的法律制度不仅不能起到“后果严惩”的作用,而且在一定程度上刺激和鼓励企业违法排污,以获取更大的收益。
  以现在影响较大、全社会最为关注的工业行业挥发性有机化合物(VOCs)的治理为例,2016年7月,工信部和财政部发布的《重点行业挥发性有机物削减行动计划》明确提出:计划到2018年,VOCs排放量要比2015年削减330万吨以上。此后,北京、上海、江苏、河北等18个省份已对VOCs征收排污费用。收费最高的是北京,VOCs排放每千克以20元为基准收取排污费,若废气治理设施未安装或运行不正常,挥发性有机物超出市排放标准,则每千克收取高达40元的费用。而其余很多地方每千克仅收取一两元的排污费,根本无法覆盖其治理成本,仅是“象征性”收费,根本不能起到督促企业主动治理污染、促进企业加大技术投入改进生产工艺或设施的作用,这在一定程度上是用经济杠杆鼓励企业排污。

  三、进一步强化制度约束的意见和建议

  要实现工业发展和环境保护协调发展,在大力发展工业中改善和保护环境,最大限度降低工业发展给环境带来的负面影响,最根本的还是要在经济发展和环境治理的各个环节强化制度约束。
  强化排放标准约束,解决企业排放标准达标而环境质量不达标问题。建议把环境承载力放在首位,对环境质量已经超标的区域要制定更严格的排放标准,同时通过更严格的排放标准倒逼企业转型升级,做到“源头严防”。
  目前我国各个环境标准都是独立发布的,这就要求国家在制定和审批环境标准时,要注意各相关标准的衔接,提升环境标准制定工作的系统性。尤其要处理好企业排放达标,但由于产业过分密集环境质量仍不能达标的问题。在制订排放标准时,既要考虑环境容量和质量标准,也要综合考量可利用的治理技术和治理成本。真正发挥排放标准约束排污行为的效力。
  强化经济约束,解决成本倒挂问题。建议提高排污收费(环境保护税)标准,按略高于平均治理成本的水平统一制定全国的排污收费(环境保护税)基准。在修订《环境保护税法》时要明确“按照高于污染物治理成本的原则确定环境保护税负水平”,做到“过程严管”。
  完善立法,强化违法惩处力度。建议:(1)进一步研究扩大环境违法的入刑范围,对于一个时段内多次违法的,除依法实施处罚外,追究当地负责人的刑事责任;(2)根据社会经济发展的情况和环境违法行为的危害后果,研究提高现行各项污染防治法中的处罚额度;(3)建立并实施环境违法行为的联合惩戒制度,依法依规对环境违法单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任者实施限制市场准入、停止优惠政策、限制贷款、限制考核表彰等联合惩戒措施,做到“后果严惩”。
  加强工业排污制度建设研究,形成通过排污制度约束促进工业经济转型升级的长效机制。强化制度约束、从源头上减少污染物排放以倒逼工业经济发展方式转变是治本之策。同时,制度建设又涉及环保、立法、税务、标准等各个领域和方面,要充分考虑环境承载力因素及不同地区环境承载力之间存在的差异。随着生态标准要求的提高,环境承载力的变化,对排污制度建设将不断提出新要求,工业技术的进步与绿色化转型也将是一个不断发展的过程,排污制度建设的一次完善难以实现“一劳永逸”,不仅要考虑当前,还要考虑长远。
  习近平总书记指出:“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保证。”实践也充分证明,如果我们在治理污染过程中的各个环节都够强化制度约束,真正使有关治理污染、保护生态的各项制度环境法规都能得到有效落实,工业生产带来的环境问题是可以解决的。
  课题组成员:李宏伟 中央党校马克思主义学院教授;张爱茹 中央文献研究室第五编研部主任;赵恩海 天津市海洋局局长、党组书记;杨小丽 甘肃省酒泉市政协主席;曾勇刚 南方电网科学研究院有限责任公司院长、党组副书记;于月光 北京矿冶研究总院副院长
  (责任编辑 吕红娟)

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