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干部异地交流与地方经济发展

中国党政干部论坛

作者:魏建 王安 来源:中国党政干部论坛 字数:4281

     

文_ 魏 建 王 安
  1990年开始实施的干部异地交流制度,带来了地方政治结构的变动,也对地方经济发展产生了重要影响。大量文献聚焦于地方官员的来源,讨论不同来源的干部在经济增长绩效、产业发展、环境保护、推动市场一体化等方面的差异。这些文献通常将官员分为两类:本地提拔官员与异地交流官员,异地交流官员又进一步分为地方交流官员(亦称平行交流官员)与中央交流官员。然而多数研究仅揭示了这一现象,对背后的原因讨论较少。我们尝试从地方政企关系的角度,讨论干部异地交流制度下不同来源的官员在推动地方经济发展方面存在的差异。
  经济增长背后需要与之契合和支撑的政治结构。复旦大学张军教授认为,中国经济上的多次分权改革,形成了政治晋升锦标赛下的“标尺竞争”,推动了地方政府展开相互模仿的经济发展竞赛。浙江大学郁建兴教授等将中国的地方政府称为“地方发展型政府”,强调“地方发展型政府”是中央发展意识形态的反映,中央政府通过纵向问责机制保持了对地方政府的有效控制。南京审计大学教授金太军等学者认为,在这一模式下,中央与地方的关系不再是简单的行政隶属关系,而是具有不同权力和利益的经济主体,具有契约关系的性质。

  一、转型期中国的地方政企关系

  在转轨中国,尤其是转轨初期,企业还难以作为完全独立的市场主体存在,地方政府通常也承担着较强的经济职能。斯坦福大学魏昂德(Andrew Walder)教授认为,地方政府与高层政府相比,具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益,进而形成了“政府即厂商”的理论。按照这一理论,张军教授提出地方政府与企业间的关系可类比为企业间的关系,它们之间存在隐性的长期契约关系,通过契约关系实现各自的利益。
  一方面,地方官员对辖区企业与经济的有效治理有助于实现其政治晋升目标。哈佛大学教授安德列·施莱弗(A. Shleifer)和芝加哥大学教授罗伯特·维什尼(R. W. Vishny)的研究认为,政治家除了利用政府所有权追求社会目标外,还会追求自身的政治目标。我国地方官员选拔和提升存在以经济绩效尤其是当地GDP增长率为基准的政治晋升锦标赛机制。北京大学周黎安教授提出,不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP和利税进行竞争,而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。基于政治晋升目标,地方官员有强烈的动机干预辖区内企业的行为,而地区经济增长、税收的实现以及就业负担的解决也都迫切依赖于地方企业。在某些情况下,企业生产的产品甚至仅仅是为满足官员的需要,而不是市场上消费者的需要。
  另一方面,企业的发展需要政治支持。约翰·霍普金斯大学教授安妮·克鲁格(Anne O. Krueger)指出,企业家花费时间和金钱与政府官员建立关系,可以给企业家带来巨大的利益。具有政治关联的企业通常可以获得更有效的产权保护、优惠政策与银行贷款,其经营绩效也有很大改善。相关学者对国外市场与国内市场的研究都表明,政治关联确实能给企业带来很多好处。清华大学教授白重恩等学者的研究发现,作为产权保护的替代机制,民营企业的政治参与活动和社会公益活动有利于民营企业获得更多的银行贷款。此外,建立政治关系也有助于民营企业进入高壁垒行业。
  因此,地方政府的官员与企业间存在相互依赖与互利的关系,官员支持企业发展并依赖企业解决其所面临的困难,实现政治晋升目标,而企业也通过与官员建立的政治关联以获取资源与优惠政策,双方存在隐性的契约关系。

  二、官员与企业间的关系:关系型契约VS市场型契约

  不同背景、来源的官员与企业之间形成的契约关系是不同的。正是契约关系的不同导致不同的官员对于企业的依赖、产业的选择具有不同的特征,进而形成了不同的发展绩效。
  1.本地提拔官员与地方企业间的关系型契约
  本地提拔的官员长期在同一地方任职,与企业间存在一种长期的合作关系,企业通过政治关联获取资源(土地、补贴、荣誉等),而官员通过企业带来的就业增加与经济增长实现晋升。早在18世纪美国建国初期,汉密尔顿等在《联邦党人文集》中提出,政府层级越低,被利益集团俘获的可能性越大,对少数群体和穷人的保护就越少。在规制领域表现为地区性规制比国家性规制更容易“俘获”。官员被“俘获”概率又因其在任职时间的增长而提高,本地提拔的官员有着更高的概率被地方企业与精英“俘获”。在官员成长过程中,长期的任职与合作会导致本地提拔官员与地方企业形成紧密的利益共同体,甚至出现本地官员被企业“俘获”的可能。
  本地提拔官员与地方企业之间的交易基本上不是通过书面的正式的契约来完成的,而是通过口头的甚至是官员与企业间的默契来完成。尤其是在关系建立的初期,企业的信息通常是不透明的。本地官员与地方企业间拥有难以验证与传递的私人信息,而双方也都有激励去隐藏私人信息,以防止竞争者“窃取”这种关系,并阻碍潜在竞争者的进入,进而形成一种双边垄断的局面。官员间存在为增长而竞争的晋升锦标赛,不管是增长绩效,还是地方财政的实现与地方就业的解决都严重依赖企业的支持;市场中的企业也存在诸多的竞争对手,与官员间的私人关系则可以使企业获取稀缺的政治资源与政治支持,使其在竞争中处于优势地位,因此双方都拥有隐藏私人信息的激励。地方官员成为地方传统产业的代言人,当被“俘获”的情况下,甚至成为地方企业的利益代言人。
  2.异地交流官员与地方企业间的市场型契约
  与本地提拔官员相比,异地交流官员在一地的任职时间通常较短,因此被地方企业与精英“俘获”的概率较低。在我们以往的研究中(即《中国的市场一体化进程:官员交流的作用》一文),根据我们的定义,由本地提拔起来的官员或者在本地长期任职并超过10年的官员,认为其为“地方官员”;由中央机关下派或者由其他省份调任过来,并在地方任职短于10年的官员,认为其为“交流官员”。当然经济增长以及税收与就业的实现依旧需要依赖地方企业,但与本地提拔官员相比,官员的异地交流使其对企业保持一种相对“超脱”的地位。交流官员进入一地任职后,短期内被地方企业“俘获”的概率非常低,其在甄选地方企业过程中更多地采用市场信息,与企业间的关系也较为主动,能够以一种更为客观的态度来看待地方企业。因此,交流官员与企业之间的关系表现出更多的市场型契约关系的特征。  
  三、关系型契约与市场型契约的影响及其匹配

  不同类型官员与企业间契约治理机制的差异,导致其对地方经济发展带来不同的影响。
  1.关系型契约与地方产业发展
  关系型契约绝大部分是私人的、不明确的协议,通过固定主体之间的长期博弈自我实施,契约主体之间相互共享一定的私人相关信息,包括信用历史、信誉状况、财务状况与盈利预期等。关系型契约对合约的信息要求较低,可以催生大量的交易;并且由于它几乎不需要花费设立法律制度的固定成本,可以节约大量的交易成本。在关系型契约下,本地提拔官员与地方企业依靠长期的合作关系,企业的识别、甄选与监督成本得以节省,同时实现了企
  业发展与官员晋升的目标。但长期的合作过程使部分官员逐步被地方企业“套牢”,甚至出现完全“俘获”的现象。在进一步的增长过程中,当地方经济面临产业转型与寻找新的增长点时,关系型治理机制下的地方经济会面临转型困难。因为产业的转型会引入新的竞争者分利,对原有企业的主导地位造成威胁。为维持其主导地位,企业会通过游说与其存在政治关联的官员进行抵制,阻碍产业的转型过程。
  因此,官员与企业间关系形成之初的产业水平与状态对当前产业格局具有重要的影响,关系型治理机制下的地方经济表现出产业转型的黏性特征,产业处于一种相对封闭的状态。被套牢的本地提拔官员将更加看重对传统产业的升级,而不是新兴产业的发展。因为在保持目前产业状况下,传统产业升级作为一种替代性的选择,能够保持现有企业的主导地位。并且在保持产业现状的情况下,产业升级对经济增长带来的影响较小。这样区域的经济增长将按照既有的惯性继续保持较高的增长速度,但结构调整速度缓慢。
  2.市场型契约与地方产业发展
  市场型契约对外部支持制度的要求较高,主体之间的关系主要依靠法律、规则等正式制度进行界定和治理。社会所有主体建立共同的一致性信念并成为共同知识,在这个过程中包括财务制度、公证制度、法律制度等在内的信息基础设施的建设至关重要。交流使得官员掌握更多的主动权,能够随着任职岗位与区域的变动,主动按照中央的规则选择那些符合晋升预期的产业,而不是套牢于既有的产业格局。并且在我们的考察范围内,所有的交流官员在进入一地任职之初就具有较高的政治地位,在与企业谈判过程中也拥有更强大的谈判力量。在交流过程中可能有企业追随进入交流官员的新任职地,除非交流官员已经被“俘获”,那么在与追随企业之间的关系中交流官员也将处于主导地位,因为官员与企业相比官员拥有的行政统治权威是企业所没有的。追随企业的进入及其领域选择在很大程度上由交流官员所决定和影响。同时追随企业可能会对本地产业的发展产生冲击甚至冲突,居中协调的交流官员因此而拥有更大的主动权。
  同时,在市场型关系中,交流官员不会为既有的产业结构所“粘”住,其进行产业选择的范围更为广泛、视野更加开阔,会更为注重“新兴产业”与新增长点的培养,通过培育与扶持新的企业,促进地方经济更加顺利地实现产业转型。这里所指的“新兴产业”并非严格意义的新兴产业,而是指原来地方经济中所不具有的产业,或者发展非常薄弱,具有较好发展前景的产业。当然从短期来看,在“新兴产业”与新增长点的培养过程中,地方经济通常会出现伴随着增速下滑的过程。
  3.二者的匹配
  关系型契约与市场型契约各有利弊。关系型契约中,在相对封闭的格局下通过传统产业的升级过程,可以为地方产业的发展奠定更为坚实的产业基础。而在市场型治理机制下,开放的产业发展策略能够为地方经济增长注入新的活力。
  因此,应根据不同区域的经济社会发展特点和不同类型的官员特点,最优匹配组合使用本地官员与交流官员。关系型契约下本地提拔官员与地方企业间紧密的利益关系,可能会导致地方产业转型的困难,产业格局表现出黏性与封闭的特征,更多地依靠传统产业的升级;而在市场型契约下异地交流官员拥有的主动地位,能够使其主动选择符合官员晋升预期的产业,尤其是中央要求发展的产业,产业格局处于相对开放的状态,能够更为容易地进行产业转型。但同时,前者能够使地方奠定更为坚实的产业基础,而后者能够为地方经济带来新的活力。关系型契约与市场型契约各有利弊,实现两种治理机制的有机匹配,即在本地官员与交流官员的共同作用下,将有助于推动地方经济的持续、健康发展。
  (作者:山东大学经济研究院教授、博士生导师;山东省宏观经济研究院助理研究员)
  (责任编辑 刘维杰)

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