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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

政府购买社会工作服务的角色定位

中国党政干部论坛

作者:勾学玲 来源:中国党政干部论坛 字数:3970

     

  政府购买社会工作服务是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。它是一种新的公共服务供给方式,是在社会转型背景下社会治理机制的一种创新,是推进社会治理精细化的一个重要举措,也是新时期深化行政体制改革,加快转变政府职能的内在要求,有利于减轻政府压力,激发社会活力,满足社会多元需求。
  政府购买社会工作服务涉及四个主体:政府、社会工作服务机构(以下简称社工机构,即具有专业资质的社会组织和企事业单位)、社会工作者(以下简称社工)以及社会公众,四者之间的互动贯穿于政府购买社会工作服务的整个运行过程,即政府通过社工机构这一中介向社会公众提供服务,具体服务事项则由社工进行实际操作,政府再从社会公众那里获得服务效果反馈,进行综合评估后,又开始进行下一轮的购买服务。当前,我国政府购买社会工作服务主要是自上而下来推进的,政府在其中起到至关重要的作用。因此,进一步明确政府购买社会工作服务中的角色定位,必将有利于加快推进政府购买社会工作服务的发展。通过研究发现,政府在购买社会工作服务中应把握好五个方面的角色定位。

  服务委托者:政府由传统的服务生产者转变为服务委托者

  长期以来,受计划经济的影响,我国政府始终处于服务生产者的角色,这种一元的公共服务供给模式最大的弊端就是难以满足公众个性化、多样化的社会需求,同时增加了政府的财政负担,也导致了政府机构臃肿,效率低下。治理理论认为,治理的主体不仅包括政府和其他公共机构,还包括私人部门和公民社会组织;新公共管理理论又提出,要将市场机制引入政治领域。实践也证明,政府不是万能的,不应该包揽所有事务,而是要通过引入市场竞争机制,让社会力量参与提供公共服务,以有效降低行政成本,提高工作效率,更好地为社会服务,这种做法已经在世界范围内得到了广泛认可。目前,我国地方政府在改革实践中取得了很多成功经验。
  2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要加快转变政府职能,推广政府购买服务,让市场作用得到更好发挥。实现这样的转变,需要全方位系统性的改革:一是提高各级政府的认识,树立有限责任政府和多元治理的理念,进一步深化行政体制改革,简政放权。通过合同外包,把公共服务委托给社会,运用合作、协商、对话、调节等方式和手段来管理公共事物,摒弃管控、管制的思想,最终实现共治和善治。二是加强顶层设计,健全政府购买社会工作服务相关的法律法规和购买服务自身运行机制。三是鼓励和支持社会组织发展,政府要积极主动与社会对接,培育出更多的能够承接社会服务的社会组织。

  政策设计者:政府的主要职责是制定决策而不是执行决策

  政府转变为服务的委托者,实现了政府职能从“划桨”向“掌舵”的转变,实际上是把服务管理和具体操作区分开来。新公共管理理论提倡政府职能的分离,指出政府应该着重制定公共政策,并引入竞争机制,实现公共物品多元化。因此,在政府购买服务中,政府作为委托方,其主要职责是制定决策而不是执行决策,比如,要把服务委托给谁、怎么委托、委托的事项有哪些,都需要相应的制度安排和政策设计,而具体怎么做则要交给社会去做。可以说,完善顶层设计,是政府应尽的责任,也是政府购买社会工作服务顺利推广的首要环节。
  2013 年 9 月30日,国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《意见》)出台,该《意见》明确提出在公共服务领域更多地利用社会力量,加大政府购买服务力度,同时还设定了相应的目标任务,即“十二五”时期,政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推广,统一有效的购买服务平台和机制初步形成,相关制度法规建设取得明显进展;党的十八届三中全会又明确提出,“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供”。由此看出,推广政府购买社会工作服务,一定要健全和完善相关制度法规和政策标准:一是完善《政府采购法》,把为公众提供的服务纳入政府采购的范围,做到有法可依,使政府购买服务的法律依据更为明晰。二是明确社会组织属于购买服务的承接主体,在西方发达国家,各类社会组织都可能成为公共服务的提供者,并有相应的法律依据。我国这方面的法律规定相对欠缺,应该加快完善相关法律法规。三是完善政府购买服务制度和运行机制,包括合理确定购买服务项目清单,做好政府购买服务指导性目录的编制工作;加强预算管理,建立科学的服务项目质量标准和项目定价体系;优化政府采购程序,建立规范的招投标机制;建立和完善信用体系,加强合同管理机制;建立严格的监管制度,完善绩效考评机制。通过一系列的制度改革,必将使政府购买服务工作不断规范化、法制化,从而有效保障其常态化和实效化。

  经费支付者:政府通过合同、委托等方式向社会购买服务

  政府购买社会工作服务强调吸引社会资金,动用社会力量提供公共服务,打破了传统的政府一元供给的模式。党的十八届三中全会明确提出,“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。在实践中,政府购买社会工作服务的形式主要有两种:一是购买岗位服务;二是购买社会工作服务项目。政府虽然不再直接提供社会服务,但仍然要为此埋单,提供必要的经费支持。
  政府购买社会工作服务的资金一般包括三种:财政预算资金、预算外资金(主要是福彩公益金)、专项资金(比如财政资金和社会捐赠)。近年来,政府在购买社会工作服务上的资金投入越来越多,按照国务院文件要求,政府购买社会工作服务应该纳入政府财政预算,而很多地方政府却没有按规定执行,大多数都来源于预算外资金,资金规模相对较小,导致政府购买社会工作服务的资金投入不足。因此,各级政府应该提高对政府购买服务的认识和重视程度,积极转变观念,加大财政投入力度,地方财政部门在布置年度部门预算编制工作时,对购买服务的相关预算安排要提出明确要求,逐步增加政府购买社会工作服务资金的比例。

  监督管理者:政府的职能和责任并没有发生根本性的变化

  政府从服务生产者变为服务委托者,虽然在形式上发生了明显变化,但是政府的管理职能和责任并没有发生根本改变,只是把公共服务的具体生产过程让渡给社会,不是政府责任的转移。推广政府购买社会工作服务使政府的角色定位更加明晰化、合理化,要求各级政府必须明确和细化自身责任,这实则给政府管理提出了更高的要求。政府不仅要设计出好的政策制度,还要提供必要的资金支持,并全部纳入财政预算,更要强化监督管理,事前、事中、事后各个环节都要严格监管,从而有效保证服务效果,使受助对象真正受益。
  目前,政府购买社会工作服务还存在很多问题,包括操作不规范、监管不到位、服务效果不理想,这些问题产生的根源并不在于购买服务本身,而是购买服务工作相配套的机制不健全,尤其是监管不到位。例如,政府在提供购买资金时,由于政企不分、政社不分,存在寻租现象,往往将服务事项委托给利益相关者,进而从中获利;甚至还存在一些潜规则,有的地方社会组织在购买服务中标后还要返还资金,这就导致政府人员不能尽监督之责。这样不仅不能实现降低公共服务成本、提高公共服务效率和质量的初衷,还可能衍生新的腐败。再者,政府负责购买服务的部门和工作人员由于缺乏必要的专业知识,根本不清楚买什么,买多少,怎么买,对服务事项要求模糊,机构选择标准不清晰,考核标准不科学,最终可能会导致社会组织不能准确地实施服务,甚至弄虚作假应付检查,从而不能有效提供服务,服务效果不佳。因此,必须做好监督管理这篇大文章,强化政府的监管职能,积极引入第三方评估,使管理更为科学化、标准化、精细化,真正寓管理于服务。

  能力培育者:政府应该加大对社工机构的培育和扶持力度

  社会工作服务机构(也称社会工作专业机构)是依法注册,能够承接政府委托服务事项,并具有专业资质的非营利组织。按照规定聘用社会工作及相关学科人员,运用社会工作专业理念、知识和技巧,为有需要的人士提供社会福利服务和更为人性化和专业化的服务。但当前我国社工机构发育迟缓,同其他社会组织一样存在着数量少、规模小、能力弱、信誉低等问题。据报道,我国内地扶持培育的社工机构已超过6600家,近几年虽然持续增长,目前是2012年的3倍(数据截至2017年4月),而我国香港特别行政区仅一个地区,就已经超过了3800家,相比而言,存在较大差距。同时,这些社工机构普遍规模小,能力不足,市场化和专业化程度都比较低,难以承接政府委托的服务事项,尤其是普遍缺乏社会认可。因此,政府必须采取有效措施积极应对,加大力度培育和扶持社工机构发展,不断提升它们的社会认知度和能力建设。
  《意见》提出:“以培养使用社会工作专业人才队伍、扶持发展民办社会工作服务机构为基础,深入推进政府购买社会工作服务”。由此可见,扶持发展社工机构是一项基础工作,社会工作专业人才是社工机构的关键核心力量,社工机构的发展离不开社工专业人才队伍的壮大。因此,积极培育和扶持社工机构发展应从以下两方面入手:一是继续按照我国《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011—2020年)》的目标要求,到2020年,社工专业人才总量应达到145万人。目前,我国社会工作专业人才队伍迅速壮大,规模总量已达76万,但仍有69万的缺口,要继续通过多层次的学历教育培养出更多的社工专业人才,同时加强从业人员的技能培训,鼓励和支持现有从业人员考取社会工作者职业水平资格证。二是积极推进社工服务机构能力建设,通过建立民办社工机构孵化基地,向社工机构提供硬件服务、政策咨询和资金、技术支持,着重加强培训力度,强化社工机构承接政府委托服务事项的能力。
  (作者:黑龙江省委党校社会与文化教研部副教授)
  (责任编辑 胡秀荣)

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