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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

地方教育制度创新的现状与展望

中国党政干部论坛

作者:杨旻 杨东平 来源:中国党政干部论坛 字数:4695

     

  随着我国发展进入新阶段,教育深度融入改革开放和现代化建设大潮之中,面对许多新情况、新问题、新挑战,涌现出一系列具有创新意义的制度探索,助力激发学校的办学活力、调动社会组织参与教育事业的积极性。从各地逐渐增多的创新实践来看,当前自下而上的教育制度变革推进了教育事业的持续发展,但是面对新的形势,地方教育制度创新的进一步推进还需持续的观念更新与体制机制完善。

  一、教育改革面临的新形势与治理改善

  当前,教育在整体上进入“后普及教育阶段”,提升教育质量、改善教育品质成为主要问题。在快速城镇化进程与大规模人口流动中,城市流动儿童、农村留守儿童的教育问题需要整体性的制度安排,对地方教育管理带来重大挑战。伴随着互联网时代、学习型社会的教育需求日趋多元化,教育领域的创新活动日趋活跃,个性化、多样化、终身化的学习型社会的特征正在出现。
  面临这样的新形势,我们需要确立新的教育理想,回答什么是好的教育、什么是我们需要的教育质量,我们的制度和管理如何适应学习型社会的到来等问题。
  深化教育领域综合改革必须构建政府、学校、社会新型关系。改革的重要任务是政府转型,简政放权,建立多元利益主体下新的教育治理结构,实行管办评分离,为深化教育体制改革创造良好外部环境。通过委托管理、购买服务、第三方评价,鼓励社会力量兴办教育。这意味着进一步开放教育、解放教育生产力。这是适应教育新常态的一个重要举措。简政放权意味着改变行政化、官本位的行政管理,同时要改善教育创新的环境和土壤,在“包容性增长”的概念中,接纳正在出现的多样化的草根创新。今天,满足人们对好的教育的需求,已经在很大程度上转化为对个性化的、多样化、选择性教育的需求。要进一步开放教育,通过制度创新释放改革红利。
  2015年《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》进一步明确了推进教育管办评分离的重要意义和总体要求,致力于解决政府管理教育的越位、缺位、错位问题,弥补学校自主发展、自我约束机制以及社会参与教育治理和评价等短板。面向“政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局”,强调“顶层设计和基层探索相结合,整体推进和先行先试相促进”,为教育治理体系的系统改善提供了更有利于制度创新的空间。
  聚焦乡村教师发展的《乡村教师支持计划(2015—2020年)》引领新一轮面向乡村教师的改革举措,从拓展乡村教师补充渠道、提高乡村教师生活待遇、统一城乡教职工编制标准、职称(职务)评聘向乡村学校倾斜、推动城镇优秀教师向乡村学校流动、全面提升乡村教师能力素质、建立乡村教师荣誉制度等方面发力,解决乡村教师职业吸引力偏低、整体素质不高等突出问题。该《计划》颁布后,全国各地相继召开教育工作会议并结合当地的实际情况发布了地方层面的乡村教师支持计划实施办法。

  二、地方教育制度创新的新特征

  近年来,地方教育制度创新主要分布在以下7个领域:地方教育行政体制改革、农村教育科学发展、促进义务教育均衡发展、学前教育、职业教育、民办教育、社区教育,总体来看有如下特征。
  (一)管办评分离成为主要创新点。加大政府简政放权力度,实现管办评分离,构建政事分开、权责明确的教育管理体制成为主要创新点。青岛市推行学校管理权限清单制度,将副校长聘任、内部机构设置等管理权限下放给学校。深圳市龙岗区的“政府资助学校试点改革”、深圳市的《民办学校义务教育阶段学位补贴试行办法》等政策探索,助力公共学校财政的现代转型。
  建立现代学校制度,重在学校内部治理。杭州市上城区依章自主办学,推进基于规划的学校自主发展办学模式。成都市武侯区实行“教师自聘、管理自主、经费包干”学校管理体制改革,成都市新津县推进学校法人治理结构改革。上海奉贤区设立“学校自主发展专项”和“学校创新发展专项”,则为区域教育现代化起到示范作用。
  科学、规范、公正的教育评价制度是管办评分离的质量保障体系,实现“评”的专业性和公信力是管办评分离能够落地的重要体现。重庆成立教育评估院,实现了监测与评估的一体化,开拓了评估为学校、教师和学生服务的新形式、新途径。青岛市引入中国海洋大学的智力支持进行第三方评估,并建立起了较为成熟的合作机制。
  (二)义务教育均衡发展进入优化阶段。城市义务教育出现了一批学校均衡、学业成绩好、学生负担轻的先进地区,如山东省威海市、山东省济南市天桥区、内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区。威海市是我国《义务教育法》《教育法》《民办教育促进法》改革的先行试点,试点的环翠区将辖区内中小学,进行二级分片管理,赋予自我管理权限,改变了传统义务教育中单线直管的权力结构。山东省济南市天桥区组建紧密型城乡教育共同体,推动区域教育的整体提升。内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区推进学区改革,实现教育均衡普惠发展。
  解决“城挤乡空”的问题,既要增加城区的学校布点和资源投入,又要强基固本、办好老百姓家门口的学校。江西省弋阳县对城乡教育资源分配进行“维峰填谷”式调整等实践已经证明,这是化解城区“大班额”、城乡教育双赢的治本之道。浙江省出台《关于推进农村中小学小班化教育工作的指导意见》助力农村教育的内涵发展,武汉市新城区逐渐建立了区域、学校和大学三方合作的留守儿童教育研究与实践模式。  农村小规模学校改革受重视。建设好乡村小规模学校,是保障教育公平、教育精准扶贫的重点和难点。四川省阆中市政府的乡村教育实践、河南省濮阳市扶持的“濮阳县微型学校联盟”,有效促进了校际间的资源共享和乡村教育改革发展。
  (三)农村教师队伍政策亮点频出。“好校长”“好教师”是办好农村学校的关键。湖南省持续十年大力投入农村教育特别是加强农村教师队伍建设,多元计划确保招生培养与乡村教师岗位需求“零距离”对接。广西壮族自治区通过免费定向培养全科教师,重点解决农村教师队伍整体素质不高以及结构性矛盾等问题。山东省潍坊寿光市创新中等职业教育特聘教师管理制度,自主聘任了89名技术精湛、能力出众的兼职教师。
  稳定乡村教师队伍的重要措施是提高乡村教师待遇。湖南省泸溪县从2006年起提高乡村教师岗位津贴,目前村小和教学点教师的岗位津贴每月可达1400元,对稳定教师队伍起到了明显作用。江西省弋阳县通过社会集资为优秀的乡村教师颁发奖金,也在一定程度上起到了稳定教师队伍的作用。
  (四)普惠性学前资源的长效机制。学前教育是我国各级教育中突出的短板。如何建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制,一些地方以多年的实践和探索给出了解答。
  从农村学前教育的视角来看,贵州在自身财力薄弱的情况下,大力发展公办学前教育,提出“广覆盖、保基本,兜底线”的发展思路。贵州省各地因地制宜地通过利用民房、村委会、撤点并校后闲置的校舍建立山村园、乡镇园,通过政府购买服务、招聘志愿者等方式补充学前教育师资,通过集团化办园管理模式的创新发展县域内城乡学前教育,为我国偏远落后地区普及学前教育提供了现实样本和发展路径。青海省改革学前教育资助制度,实施了三江源地区“1+9+3”教育经费保障补偿机制、覆盖六州的异地办学奖补机制等,覆盖所有学龄前儿童。甘肃省白银市会宁县通过政府主导、社会参与、公办民办并举,实现村级幼儿园全覆盖。
  从城市学前教育的视角来看,上海浦东新区从2005年起实施政府购买民办幼儿园服务,打通了民办幼儿园发展的绿色通道。浙江省宁波市江北区在保障学前教育教师最低工资和各项福利待遇方面初见成效。
  (五)职业教育改革创新有所突破。职业教育是我国现代国民教育体系的重要组成部分,深化校企合作是职业教育发展改革的重要途径。广东省在全国较早开展学徒制试点。试点之一佛山市按照政府主导、多方联动、校企合作、资源整合、集群发展、国际接轨的思路,探索形成了符合现代产业发展要求和城镇化进程需要、企业和职业学校双主体育人的现代学徒制。山东省寿光市为缓解中等职业教育“双师型”教师短缺,将编制的20%用于学校自主招聘“能工巧匠”和兼职教师,由市级财政承担教师薪酬。
  促进中等职业教育与高等职业教育衔接的贯通试点,旨在将中等职业教育与高等职业教育课程、培养模式和学制进行有效整合。上海市在全国率先实行贯通培养试点,在保障贯通有效衔接、教育内涵提升上进行了初步探索,其实施的制度安排虽不完善,但可供我国目前正在开展试点的地区参考、反思。
  (六)社会多元力量参与教育改善。政府创新社会管理模式,需要找到行政规律、社会规律之间的结合点。湖北省十堰市郧西县凝聚“新乡贤”之力,实行动员社会人士积极捐建、聘请名
誉校长、授予冠名权、建立教育基金会等创新方法。深圳市罗湖区成立深圳首个区级家委会联盟,帮助家长的意见建议能更加有效地反馈到学校、班主任和教师。河北省沧州市献县全面实施开放式办学,与社区形成了良性互动局面。上海市在改革职业教育贯通培养方案时,建立多方参与的智囊团。
  与既往的政府、民间合作形式不同,湖北“鹤峰模式”发起者、牵头者为民间组织,政府主动寻求合作,民间公益活动被纳入地方决策的考虑范围中,并从整体上为农村留守儿童身心健康的改善提供了多方位的系统解决及保障方案。

  三、地方教育制度创新展望与思考

  当前,创新成为我国促增长、调结构、惠民生的重要引擎。《教育规划纲要》安排的重大改革试点工作,为地方政府和教育行政机关进行制度创新提供了新的契机。
  第一,建立合理的教育公共治理结构,明晰中央政府—地方各级政府的教育管理权限和责任范围,创立有效执行职责机制并加强各级政府间的问责制。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,推进教育治理体系和治理能力的现代化,破解教育发展中的体制障碍和制度瓶颈。围绕国家财政体系的改革构建新的教育财政制度,重新划分中央和地方的教育财权,显著加大中央财政对基础教育的投入,建立以中央和省级财政为主的义务教育经费保障制度。这既是重要的民生事业,也是缩小城乡差距、改变农村教育落后面貌的根本措施。
  第二,促进教育服务参与主体的平等与多元化,扩大公共教育服务的有效供给。我国教育服务需求多样化不断增长与教育公共服务质量效率不高、规模不足、发展不平衡、可选择性有限之间的矛盾日益突出。面对中国教育改革的现实,必须认识到基础教育领域的公共服务提供者、高等教育领域的准公共服务提供者应当多元化。综合运用法律法规、公共财政等积极引导和支持民办学校、社会组织、教育企业的发展,通过降低公共教育服务的成本,更好地扩大公共教育服务的覆盖面,促进公共教育服务的均等化发展。
  第三,构建以教育家办学为核心的现代学校制度,深化教育家精神的理解与倡导。大量地方教育制度创新实践折射出地方教育管理者、学校管理者们深层次的精神追求—教育使命感与教育改革热忱。在风险很大获利空间很小的教育领域中,教育家精神是地方教育制度创新的内发动力与能量源泉。从知道什么才是好的教育,到明白走什么路才能通往好的教育,再到确信做什么才能实现好的教育,既是教育家精神发育的过程,也是教育家自我成长的过程。为教育家办学营造良好的制度氛围和环境,才能真正推动教育的健康发展。
  第四,保障改革成果、继续探索创新,需要建立教育改革的可持续机制。在看到地方教育制度创新的现实可能性和巨大潜力的同时,还需认识到其与创新发起者、特定改革背景存在着不同程度的“绑定”。因此,一方面要重视营造地方教育制度创新实践的改革团队,另一方面要推动地方教育立法,在依法治国、依法治教的制度框架下,最大限度地保留地方教育创新的各阶段成果,保证教育改革与创新的正确方向。
  (作者:北京工商大学助理研究员;21世纪教育研究院院长)
  (责任编辑 吕红娟)

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