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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

当前我国公共决策机制存在的问题及对策

中国党政干部论坛

作者:周伟 来源:中国党政干部论坛 字数:3317

     

  高质量的公共政策是对政府执政能力与水平的重要检验。在影响和决定公共政策质量的众多因素中,公共决策机制无疑是其中关键性的环节,它直接关系到公共政策实践的成败。科学合理的公共决策机制有利于减少决策中的偏差与失误,提升决策的整体质量和水平。面对当前我国全面而深刻的社会转型,政府必须不断通过全方位的整合与变革,提高现代公共管理的能力和水平,这对公共决策机制的运转与更新提出了更高的要求。

  一、公共决策机制的内涵及其结构系统

  公共决策机制即有关公共决策活动的运行过程和工作方式,以及在此基础上所形成的相关规则和制度体系。在这个规则和制度体系中,包括了公共决策主体、公共决策权力、公共决策规则和公共决策途径等要素。
  纵观世界各国的公共决策机制,彼此之间存在着较大的差异。然而,从系统论的观点来看,大体都由四个子系统构成,即决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策监控系统,它们之间构成一个有机的整体并相互依存。决策信息系统是通过信息收集、加工、储存、传递等工作,为决策咨询系统和决策中枢系统提供信息服务的整体所指;决策咨询系统是通过提供专业化的政策咨询建议,为决策中枢系统实现决策目标任务服务的人员与机构;决策中枢系统是公共决策机制的核心所在,其主要职责是决策目标的确定和决策方案的选择,同时对其他系统进行组织、指挥和协调,并控制着公共决策的方向和进程;决策监控系统是为了防止决策活动出现重大误差,提高决策目标实现的程度,客观上需要在决策过程中存在一个监控环节,以便对决策者的决策行为和决策内容进行监督控制等。

  二、当前我国公共决策机制存在的主要问题

  当前,我国公共决策机制正处于由传统向现代转型之中,还未能完全适应新形势的客观要求,需要在既有的基础上进行必要的优化与完善。从组成公共决策机制的四个子系统来看,存在的问题主要体现在以下方面。
  在决策信息系统建设方面,虽然目前各级政府都已初步建立决策信息系统,但仍然存在诸多不足和问题:一是专门化的信息机构数量不多,整个信息系统的科学化、现代化、网络化程度不够;二是决策信息人员的素质不高,信息观念不强,不愿进行广泛的调研、沟通与交流,堵塞了许多信息输入渠道;三是信息传递环节多,沟通时间长,不利于信息反馈与交流,容易导致信息失真;四是政府信息机构在信息处理的技术、手段与方法上仍较落后,信息提供往往出现经验信息多、活动信息少,成果信息多、预测信息少,会议信息多、基层信息少的现象。另一方面,决策信息系统收集民情、民意和吸纳公众参与决策的渠道还不够畅通,公众表达意见、愿望和诉求的信息反馈机制尚不完善,这也在一定程度上降低了公共决策的合法性和权威性,最终影响到公共决策的整体质量和效益。
  在决策咨询系统建设方面,虽然这项工作得到了明显加强,但其作用发挥和潜力挖掘都还不够充分。首先,各级决策咨询机构自成体系,发育程度良莠不齐,缺少整体联动和相互协调。同时,体制外的政策研究组织与政府之间缺乏制度化的联系,内在潜力与优势尚未得到充分释放。其次,决策咨询工作缺乏独立性,各种干扰因素比较大。由于多数决策咨询人员缺乏相对独立性,因而其咨询建议的科学性和客观性比较欠缺。再次,现有各类决策咨询机构的研究方法相对落后,决策咨询成果的“智力空投”现象比较突出。另外,一些基层决策咨询人员的知识结构有待更新,年龄老化、观念滞后、缺乏创新、重复劳动的现象较为普遍,有分量的研究成果比较稀缺。
  在决策中枢系统建设方面,则存在着以下方面的问题:一是决策主体之间的职责缺乏较为清晰的界限,引发了相应的矛盾和问题,导致决策系统的局部失调和紊乱;二是决策中枢系统的综合协调中心地位需要进一步确立,政府部门之间的关系也有待理顺,彼此之间互相扯皮的现象仍屡见不鲜,行政综合协调难度依然较大;三是公共决策主体的价值取向存在一定误区,当前我国正处于社会转型时期,随着各社会阶层的分化与利益集团的形成,政策价值容易偏向某些特定的群体,从而影响社会的公平与公正;四是公共决策的程序化、科学化程度偏低,民主决策、依法决策的理念不强,主观决策和经验决策的现象时有发生,“试错法”的决策方式更是给社会公共利益带来极大的损害;五是决策中枢系统比较习惯于利用传统的渠道来获取信息,如报刊资料、统计公报、情况简报、下级汇报、群众反映等。
  在决策监控系统建设方面,虽然我国目前的决策监控机构多种多样,但从总体上看,空转和虚化的情形比较突出,诸多监督尚停留在口头和纸面上,离真正发挥各自作用和实际效力相距甚远。除此之外,相关环节的监督存在明显的滞后现象,现实中往往是问题和矛盾出现后,监督才跟进或着手进行,而更为重要的事前和事中监督却普遍缺失。与此同时,不同监督主体之间尚未形成运转高效的有机整体,彼此之间缺乏协作、联动与配合,合力的不足也在一定程度上削弱了监督的整体效能。要实现决策监控系统的科学高效运转,还需要进一步健全决策责任追究制度,当前一些地方政府在公共决策中之所以出现重大失误,其根源之一就在于此。
  三、优化和完善我国公共决策机制的对策建议

  在决策信息系统方面,应着力在以下方面进行优化与完善:第一,要建立和健全信息网络组织,各级政府和职能部门都应有自己的信息机构,各种咨询机构应建立相应的情报信息网络,加强彼此之间的沟通与交流;第二,要保持信息获取的及时准确,以及信息渠道的畅通无阻,使信息能够顺畅上传、下达和横向交流;第三,要实现信息手段的现代化,加快网上政府和电子政府建设,各级决策者可通过网络查询所需要的信息,提高决策的科学性和超前性。
  在决策咨询系统方面,首先,扩大决策咨询事项的范围,加强决策咨询在公共决策中的作用,要求重大问题要先研究再规划,重大决策要先咨询再拍板,重大项目要先论证再审批;其次,进一步规范决策咨询的程序,把决策咨询纳入公共政策制定的法定程序;再次,加强咨询机构建设和管理,既要加强官方的咨询机构建设,又要支持半官方和民间咨询机构的发展,要保持咨询机构的相对独立性,同时实现各类咨询机构资源的有效整合;最后,还要不断加强决策听证机制建设,扩大听证事项的范围,完善听证会召开的程序并增加透明度,健全听证代表的选择办法,保证听证结果公开和听证的效力等。
  在决策中枢系统方面,作为执政党的中国共产党的决策系统,需要在实践中不断探索实现党内民主的新机制;作为立法机构的人大系统的决策系统,需要真正发挥最高权力机关的职责和功能;作为行政机关的政府系统的决策系统,需要有效克服个人专断和权力滥用造成的决策随意性。当然,无论是执政党机关、人大机关还是行政机关,其决策过程都要由具体的决策者参与其中。因此,决策者个人综合素质的高低优劣,也是影响公共决策质量的重要因素。面对复杂多变、信息庞杂的公共决策,各级决策者也必须不断完善自身的知识结构,掌握现代化的决策理论和技术,同时还要时刻树立起代表公共利益的价值观。
  在决策监控系统方面,需把握好以下几点:一是进一步培育各类监控主体,明确各自的监控权限和责任,不断完善监控体系建设;二是不断规范监控内容,包括权力是否在法定限度内,内容是否正当、程序是否合法等;三是制定人大监督的细则,切实加强人大作为国家权力机关对公共决策过程的监督作用,同时完善政党监督和行政系统内部监督的制度和方式;四是扩大社会团体、大众传媒和社会公众在公共决策监督中的作用,确保监控结果的效力和使用,克服有监控过程而无监控结果的局面;五是建立严格的决策失误责任追究制度,凡在公共决策中对公众利益造成重大损失的相关责任人,应该承担起相应的行政与法律责任。
  随着信息社会、网络社会和风险社会时代到来,现代公共决策环境日益变得复杂、动态和多变,对政府公共决策提出了更高的要求。在当前世界各国竞争加剧的背景下,在改革步入深水区、社会剧烈转型的形势下,我国政府的公共决策也面临严峻的挑战和的压力,我们要抓住当前全面深化改革的战略机遇期,不断优化和完善现有的公共决策机制,做到各项决策科学而不随意、正确而不失误、民主而不专断,确保公共决策机制在科学化、民主化的轨道上顺利运转。
  (作者:海南大学政治与公共管理学院副院长、副教授)
  (责任编辑 吕红娟)

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