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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

容错机制执行力的难点及破解

中国党政干部论坛

作者:陈朋 来源:中国党政干部论坛 字数:3522

     

  当前,在中央大力推动和现实需要倒逼的双重促进下,不少地方先后制定出台了容错试错办法。据不完全统计,目前全国已有超过2/3的省份制定了试错免责的实施意见或管理办法,地级市出台的相关意见更是不胜枚举。然而,容错机制在经历各方期待、高度期许、迅速出台之后,其实施效果却不尽人意,在很多地方甚至陷入“执行观望”窘境。对于这种情况理应警醒和深思。
多重制约消解容错机制的执行力
  容错机制是一项公共政策。公共政策的基本原理对理解容错机制为什么从期待陷入观望的困顿局面具有一定的启发性。总体上看,容错机制执行难同四个因素密切相关。
  制度体系的科学化与可操作性程度低。政策体系的严密性和科学性是其执行力的重要保障。政策体系的科学化程度不仅表明政策本身的主要内容和调整范围,而且预设着执行空间和未来收益。目前各地制定出台的容错政策,虽然对容错的适用范围、条件情形、认定程序和纠错机制等内容都作出了规定说明,但是普遍存在较为笼统、缺乏可操作性等突出问题。比如,有的规定“在改革创新实践中,敢于担当、积极创新、大胆探索、推动落实,出现失误、错误和过失的,给予免除相关责任或从轻、减轻处理”,但何为担当?何为大胆探索?这些都是定性判断,因人而异有不同的认知,很难形成一致性意见。还有的规定“因干事创业出现失误受到追责时,可按干部管理权限向追责问责机构提出免责申请”,但是至于如何提出申请并没有作出指引。在笔者的一次调查问卷中,在回答“您认为,当前制约容错机制执行难的主要症结何在”的问题时,76.2%的受访者选择“现行容错办法过于笼统,难以操作”。仔细梳理各地实施意见发现,这些缺乏科学设定、明细化说明的情况非常普遍,成为实施容错机制的一大障碍。
  个体诉求与公共利益存在内在张力。利益是公共政策执行的重要动力源,人们之所以遵守或违反某项政策,是因为它关联着一定的利益诉求,而利益诉求则内含着人们在政策制定和执行过程中的行动取向和行为逻辑。当前的一个客观情况是,在利益日趋多元化的时代,不同的利益主体有着不同甚至截然相反的利益诉求。这从深层次预设着不同的利益主体在执行落实容错机制时有不同的行动取向。更重要的是,如同竞争市场中的个体,政府也是一个有着理性经济人追求的利益主体。诚如霍布斯所言:“政府在政治身份方面虽然留意谋求公共福利,但同样谋求自己的私人利益。在大多数情况下,当公私利益冲突的时候,它会先顾自身利益。”个体诉求与公共利益的这种内在张力在很多情况下都是客观存在的。在容错机制执行的过程中,当事人与所在部门就是一对具有直接利益关联的两大主体,但是二者具有不同的利益取向。出错的人希望借助容错机制伸张正当的个体利益,实现个体利益保护。但是,接受容错申请的部门或地方政府可能有着不同的理解,要么认为不属于容错的范畴,要么对容错的程度有不同的判断,甚至认为发生的错误已经给所在地区或部门带来了负面影响,不想再触碰“伤疤”,只想尽快忘掉这个伤痛。这样一来,在不断的磨合和纠结中,容错因利益取向不同而不了了之。调研中,很多基层干部提及这个因素都倍感无奈。
  缺乏及时应对的动态调整机制。任何政策都是在一定的时空环境中产生并得以执行,对外在环境有很大的依赖性。但是,政策环境具有多样性、变动性等特点,这在客观上增加了政策执行的不确定性。最显见的是,政策执行时的环境与政策制定时往往有差别,有时还会相当大。虽然政策制定时,决策者对政策环境的复杂性作出初步预测,但毕竟难以穷尽所有因素。容错机制执行难同此不无关系。一些地方出于多重原因的考虑紧急出台容错办法。但是,孰料时空环境变化太快,出台的容错政策并不能及时跟进不断发展变化的形势,甚至发生相互抵牾的局面,从而导致出现“不需要容错的有规定,需要容错的又不得而知”的尴尬局面。
  执行意志不强、态度不一。经验表明,政策执行者的思想觉悟、知识结构以及能力水平对政策执行力的高低发挥着直接影响。如果政策执行者特别是“一把手”缺乏理解把握政策规定和精神实质的坚定意志和综合素养,就会导致公共政策在传达和执行过程中失真、失当、失误。特别是当“一把手”缺乏应有的担当精神时,其执行政策的效力就会大大减弱。容错机制是一项特殊的公共政策,它既需要“一把手”对其核心内涵能准确掌握,更需要充足的担当精神。调研发现,有些“一把手”并非不了解、不熟知容错政策,而是忧虑给别人容错了最终会不会存在替别人“埋单”的风险。这是一个非常突出的制约因素。

  破解容错机制落地难的基本路径

  建立容错机制关键是消除阻力,推动容错机制的有效落实。针对存在的突出问题,当下需要从四个方面作出努力。
  提升容错政策的精细化水平。在公共政策领域,精细化治理强调在基本理念、主要方法、技术工具和实际运行四个层面引入精、细、准、严的方略,尤其是通过规则和制度的具体细化,减少自由裁量空间,使政策指向更加明确、执行更加精准有效。当前对于容错机制,最需要的就是在精细化上下功夫,尤其是对容错的范畴、容错的程序作出清晰设定。就容错的范畴而言,主要看四点:一看原因,是因客观条件还是主观故意造成的错误;二看程序,是否有严格、规范的论证流程、风险评估和民主决策程序;三看依据,是否符合国家政策和地方法规;四看后果,有无造成不可挽回的重大损失,是否触犯道德底线、法律红线、党纪高压线。也就是说,要从错误产生原因及后果而不能从工作性质的宽泛角度来设定容错的范畴,特别是要把那些原则性的规定具体化。清晰界定容错程序同样重要。容错免责的程序一般包括:当事人或相关单位向纪检监察机关或上级党委政府提出申请—有关职能部门会同相关单位、第三方评估机构、智库机构、专家学者组成调查组,采取公开听证、走访、座谈等办法,对改革的必要性、民意认可程度、失败原因及后果程度等因素进行调查核实—调查组根据调查情况作出初步意见,报上级党委政府研讨决定—调查组对认定结果进行反馈和备案—经认定予以免责的要免予负面评价。对于有些干部可能担心遭到误解或对容错效果存有疑虑而不愿意提出容错申请的情况,纪检监察机关或上级党委政府应主动启动心理疏导、澄清保护等程序,积极引导当事人启动容错程序。同时,还应与时俱进,根据时空环境变化及时更新调整容错政策。
  以强有力的监督倒逼落实容错机制。有效监督是确保政策执行力的重要手段,监督失效是政策执行无法实现初衷、达成目标的主要原因。当前容错机制在执行过程中出现“肠梗阻”、执行力不强等情况,重要原因之一就是缺乏强有力的监督落实机制。这说明,在构建容错机制时,应该统筹考虑监督落实的有效办法。比如,可以推动组织部门、纪检监察部门或者第三方评估机构等共同组成容错机制落实情况监督委员会,有力监督容错机制的落地情况。特别是要借鉴治理“为官不为”的成功经验,对于因主观原因不落实的应及时、公开、透明地启动问责程序。尤其是通过严格问责的办法,倒逼、督促部门或地区主官积极推动容错机制。
  促进工具理性与价值理性的合理均衡。理性是人们认识、辨别、判断社会现象及促使人们行为符合目的的能力。一般而言,它有工具理性和价值理性两种形式,二者有机融合共同促进人类实践能力的提升和社会的发展进步是理想的应然状态。但实际上,价值理性和工具理性往往扮演不同的角色,既相辅相成又存在内在张力。过分追逐工具理性却忽视和漠视价值理性,最终导致两者割裂。在公共政策执行过程中,这种情况是客观存在的,有时甚至很普遍。容错机制的落实过程就存在类似问题:很多人仅仅把它当作一种个体权利的救济措施,而不是把它当作推动整个干部队伍干事创业的动力机制。这就是其工具理性与价值理性的偏离。因此,在推动容错机制落实过程中,要通过各种教育引导、宣传解释,使人们更多地从价值理性角度来形成认识和判断。特别是要增强执行主体对容错机制的政策认同感,提高他们对容错机制的认知水平和支持态度。
  营造优良的政治生态。政治生态影响着干部的价值取向和行为选择,对干部的行政行为及质态具有深层次的影响。因此,推动落实容错机制,醇化优良政治生态必不可少。但是调研发现,其重点是瞄准当地群众这一受众群体。因为,公共政策能否得到有效执行,绝不是公共政策制定者一厢情愿的事情,它还与其受众群体的认知和支持态度密切相关。因此,要通过报、刊、网等多种渠道,在全社会营造“人非圣贤,孰能无过”“干部也有苦和累”的良好生态,引导群众革除“成功才是好干部,失败就是庸官”的错误思维。特别是要敢于保护对于那些因动真碰硬、敢于得罪人而被匿名诬告和造谣中伤的干部,让其有充足的底气申请容错,不断增强干事创业者的归属感和凝聚力。
  (作者单位:江苏省社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心)
  (责任编辑 吕红娟)

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