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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

干部交流制度的建立与完善

中国党政干部论坛

作者:梁玉萍 来源:中国党政干部论坛 字数:4679

     

  干部交流是指各级党委(党组)及其组织(人事)部门按照干部管理权限,通过调任、转任对党政领导干部的工作岗位进行调整。党政领导干部交流制度是我国干部人事改革的一项重要内容,建立健全党政领导干部交流制度,对于推进干部人事管理向科学化、规范化方向发展有重要意义。

  一、干部交流制度的发展沿革

  干部交流不仅是我国的一项重要干部管理制度,也是一项重要的人事管理制度。干部交流制度在民主革命时期就有其雏形。1942年中共中央军委曾颁发《关于干部交流的指示》,对干部交流的目的、对象、范围、时间等进行了相应规定。随后中共中央组织部发布了《关于延安干部培养和使用的决定》,着重指出要注重不同层级干部的交流。这些表明我们党对于干部交流的重要性和意义已经有了比较深入的认识。新中国成立后,中共中央在八届十中全会上通过了《关于有计划有步骤地交流各级党政主要领导干部的决定》,极大地规范了相关工作的开展。党的十一届三中全会后,伴随干部人事制度改革的深化,干部交流制度也在不同地区和部门逐渐恢复和发展。一些省市和部委结合本地区、本部门的实际情况,开展了不同范围和不同形式的干部交流工作并制定了相应的法律法规。20世纪80年代以来,中央进一步加大了干部交流的力度与深度。1990年7月中共中央颁布《关于实行党与国家机关领导干部交流制度的决定》,指出有计划地对党政领导干部进行交流是我们党的优良传统,是锻炼干部、提高干部素质的一个重要措施,同时也便于对领导班子的结构进行合理调整,增强领导班子的整体功能。此后中央于1993年和1995年分别颁发了两部重要法规条例,即《国家公务员暂行条例》与《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。两者都强调要加强干部交流工作并充分发挥其作用。经过多年实践,《党政领导干部交流工作暂行规定》于1999年4月制定并实施,由此形成了制度化、程序化、科学化的党政干部交流制度。中央于2006年8月发布《党政领导干部交流工作规定》,对几十年来干部交流制度经验进行总结,并对困扰各地各部门执行干部交流存在的问题作了比较明确的解释,便于干部交流的具体操作,这标志着干部交流制度逐步走向成熟。

  二、当前干部交流实施中存在的突出问题

  干部交流制度的发展,总体上为完善干部人事制度、锻炼培养干部作出了重要贡献,但干部交流工作的现状却不完全尽如人意,干部交流实施中存在一些突出问题,影响了制度功能的充分发挥。
  整体规划不够,存在一定的随意性。党政领导干部交流工作的本意在于培养干部能力,优化领导班子水平,加强党风廉政建设。但在实际实施过程中,干部人选的确定却存在一定程度的随意性,缺乏科学的民主的确定交流人选标准,交流人选的质量参差不齐。由于缺乏整体规划,实施过程中,频繁交流、长时间不交流,该交流的不交流、不该交流的乱交流等问题比较突出。同时单位“一把手 ”在人选确定中权重很大。一些干部将“一把手”视为“供奉”对象,交流之前加强联系催生了跑官要官、买官卖官现象,导致了权力腐败的滋生。在实施过程中有些干部“镀金”思想严重,对于交流地点的认识上带有明显的功利性。对于提升或向上级部门、重要岗位交流兴高采烈,对于下调或交流到欠发达地区或偏远山区则抱有消极态度,带有被“下放”的情绪,因而想方设法“找门路”“拉关系”,试图回避交流,将交流与调动混为一谈,变相能上不能下。
  产生泡沫政绩,导致短期行为的发生。有些被交流出去的干部到新的工作岗位急于得到上级的认可,没有在新环境做深入细致的实地调查研究,对当地的情况一知半解,主观地根据自己的愿景开展工作、颁布政策,作出的决策缺乏科学性和民主性。这样急功近利的做法违背了当地发展的经济规律,颁布的政策可能违背群众的意志和愿望,最终导致泡沫政绩。一些交流干部角色意识模糊,不明确自己的定位,存在“短期思想”和“短期行为”,把交流制度视为一种快速升迁的途径,热衷“短、平、快”,想通过交流混资历、混经历,去基层或者上级部门“镀镀金”,不愿从一个地方的长远发展来思考问题,不愿作长远规划。“走马灯”式地调换,工作也没有长期性和连续性。他们在交流工作中只看到流动的一面,从而形成思维上固有的“过客”角色定位,造成工作中思想上的虚度、方法上的敷衍、要求上的放松、行为上的懈怠。有些领导干部往往重官意而轻民意,重显绩而轻潜绩,不太重视那些基础性、长期性、战略性的工作,而追求一些短期的、虚假的政绩,甚至出现一届政绩、几届负担的短期行为和形象工程,延误了当地发展的时机,使当地原有的政策缺乏连续性和稳定性。
  造成行政资源浪费,加大工作成本。干部交流存在行政资源浪费的可能,实施过程中如果不能有效解决,则会在实际运作中加大工作成本。一是人力成本的浪费。党政领导干部被交流到新的工作岗位之后,需要开展调研活动,熟悉工作内容,了解工作环境。这时如不能及时融入工作,对于人力资源是一种无形的浪费。二是行政管理成本的浪费。群众对被交流人员不了解,交流任职的领导干部作出的决策,可能会因为信任成本高、配合不默契等原因造成管理成本增加,行政效率相应降低。通过交流渠道上岗的干部,在新任职的岗位、地区开展工作必须深入调研、掌握情况、把握态势、找准定位从而科学决策,这就无形中增加了交流人员的工作成本。特别是在异地交流时,缺乏人际交往圈中的熟人等信息来源,难以全方位地融入当地,从而难以得到直接、客观的第一手资料,不能迅速开展工作。这样一来,不是要花费大量的时间熟悉适应新岗位、调研实际情况,就是工作刚上手就面临交流期满等问题,交流中的工作成本大为增加。
  干部交流配套制度建设相对滞后。就目前来看,与干部交流相关的一些制度,还没有充分建立健全起来。第一,交流干部的政绩考核评价制度不完善。目前对交流干部采用的是干部考核的一般方法和通用标准。这种考核制度是不充分的,因为交流干部的工作基础、出政绩的条件和方式是不一样的。比如:有的交流干部去的地方条件比较优越,工作开展起来比较顺利,容易出成绩;有的交流干部去的地方条件恶劣,即使付出了巨大精力也不容易出成绩。第二,干部交流的保障制度不够健全。干部交流不仅仅是干部个人的去向问题,也涉及家属就业、子女入学、住房安排等方方面面的问题,必须妥善研究解决。但实际上仍没有一个统一的指导性的制度规范,这就使得各地操作起来随意性很大,很大程度上取决于交流部门和地方的经济社会发展条件。

  三、完善干部交流制度的对策措施

  完善党政干部交流制度,要加强机制建设,健全干部交流的运行机制、激励保障机制、约束机制,推动交流制度规范化、科学化、民主化。只有这样,才能促进领导干部全面发展,提高综合能力,并且合理配置人才资源,优化领导班子结构。
  加强规划,控制交流数量和规模。造成交流制度无序的重要因素就是缺乏科学性的发展规划。一定要有计划、有规划地实施党政领导干部交流。首先,要制定干部交流的长期规划,在分析调查的基础上,结合经济社会发展趋势以及干部配置的特点,结合干部任期制,制定出未来5年或10年的干部交流规划,保证在任期届满之前不进行交流,保证工作的稳定性和连续性。其次,对交流的干部建立交流信息档案,规划干部发展蓝图,明确培养目标,是把干部培养成业务型、专业性人才,还是培养成综合性人才。比如从原岗位交流到什么岗位,是否跨行业、跨系统,是否适应交流去的新岗位,专业能力、综合素质提高了多少,都要有明确的记录。这样才能以此为根据确定下一步的交流职位,培养干部成长。最后,各级组织部门可以根据干部个人档案信息来调查研究,制定干部交流的年度计划表,以此为基础了解当地领导干部交流的情况。在下一年度进行干部交流时,以上一年度的交流计划表为参照,从而控制交流数量和规模。
  强化职位需求,做到人事相宜。组织对干部进行交流不仅要注重对干部的培养做到因材施“交”,更要以职位需求、任职条件为导向来筛选交流的人选,做到人事相宜。当一个职位空缺时,要考虑到这个职务需要具有什么样能力的干部,实现按需寻人。不能简单教条地凭借学历、工龄、年龄或任职年限确定干部是否应该交流。干部交流中,既要做到交流培养干部成为综合型人才,也要做到同一系统内上下级之间的交流,培养专业型干部。不能为了交流而交流。通过建立和完善干部信息库,及时更新相关信息,最终以职位需求为导向,以掌握的干部信息筛选候选人。优先选择自身能力与职位需求相匹配的干部,对符合交流职位需求的候选人组织民主投票,最终确定交流人选。
  遵循按需交流和适度交流,优化资源配置。干部交流要进一步加强针对性,要结合地方实际,遵循按需交流和适度交流的原则,不能盲目实行“一 刀切”。走出“干部交流优则仕”“交流的‘和尚’就可靠”“交流之后万事大吉”等误区。第一,要充分考虑地区经济的特点、区位优势和资源现状及特殊需要,选拔一些懂经济、有管理能力的干部进行合理配置,使交流任职的干部确实为当地发展所需要。第二,最大限度地优化领导班子结构。充分考虑班子成员的知识特点和年龄结构、气质及性格特点,实现成员之间的有机结合和互补,使交流任职的干部确实为加强班子建设所需要。第三,干部交流要有一个合适的“度”。对一个地方的领导班子而言,交流干部的数量不宜太多,否则会影响本地干部干事创业的积极性。与此同时,要协调管理好本地干部,正确处理交流干部与本地干部的使用关系。
  完善交流干部政绩考评制度。完善的考评机制对于防控交流干部的短期行为、功利主义有重要意义。现在国家对于党政领导干部交流后效果的评估问题,还缺乏专项的法律法规和专门的规定。对党政领导干部的考核工作按照其管理权限进行。《党政领导干部交流工作规定》中对交流考核的干部规定的不是特别清晰明确。并且交流干部的工作基础,出政绩的条件和方式不一样,按照原来考核交流干部政绩的方法和标准是不充分、不科学的。建立科学政绩考核体制和考评体系,不能仅看GDP的增长或一些数字来判定一个干部交流后的工作成绩。要建立多方位的评估主体和方式。组织人事部门一般根据被交流者所在单位领导对被交流干部的绩效考评作出评判,也就是单位“一把手”对被交流干部的评价。仅仅以上级对下级评判作为被交流干部的考核标准,那么这种单一的评估主体和考评方式,必然会使考核标准缺乏科学性。
  建立健全干部交流监督制度。首先,对交流的程序进行监督。交流必须严格按程序和要求进行,加强对公务员交流工作的事前严格审核、考察、监控和事后监督。可以规定各部门在年初上报本年度的交流计划,年底上报全面总结,由人事部门进行跟踪、监督和检查。其次,要时刻对交流的工作过程进行监督。改变部分领导干部在交流岗位上效率低下、庸政懒政的现象,严禁干部在交流期间以权谋私、权钱交易。最后,对交流的事后结果监督。对干部在交流岗位上所造成的不良结果进行问责,严厉查处“短期腐败”,严厉追究“短期政绩”。建立贯穿整个交流过程的完整监督链条,确保党政领导干部交流工作的科学、规范、公开、公平。
  完善保障制度,解除干部后顾之忧。党政领导干部交流时遇到切身利益的问题如工资、奖金、养老医疗保险等,还涉及家属就业、住房安排等问题。第一,保障交流干部的薪酬收入,尽量使被交流干部的薪酬收入不少于原单位或者与原单位基本持平。第二,保障交流干部的生活环境。对于异地交流的干部,对其任期应该有合理上限,减少交流带来的家庭维系成本。第三,针对一些经济基础薄弱、条件差的偏远山区或贫困地区,可加大对交流干部的物质补助,建立相应的补助机制。
  (作者:中国人事科学研究院公务员管理室主任、研究员)
  (责任编辑 刘维杰)

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