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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

国(境)外公务员交流的实践与发展研究

中国党政干部论坛

作者:刘军仪 来源:中国党政干部论坛 字数:3811

     

  公务员交流是人事管理的重要内容。为了激活公务员的更新机制,增进公务员才干,让人力资源得到充分利用,提升政府部门的工作质量和绩效,各国在公务员管理改革中普遍加强了公务员交流,并在坚持依法管理、权益保障、科学交流调配、促进职业发展和防范腐败等方面形成了成熟的做法。因此,通过分析国(境)外公务员交流的主要方式和成功经验,可为进一步加强我国公务员交流提供有益的启示。

  一、国(境)外公务员交流的主要方式

  一般来说,公务员交流的范围包括内部交流和外部交流。内部交流是指在公务员队伍内部之间进行交流,可以在本部门,也可以跨部门或者跨地区;外部交流是指公务员与公务员系统之外的人员进行交流。与此同时,随着全球化的深入发展,公务员的国际交流也日益受到各国重视。
  公务员内部横向交流。内部交流是公务员交流最主要的形式之一,既可以在本部门、本单位内不同职位之间交流,也可以在跨地区、跨部门之间交流。如香港特区建立了跨部门调配机制,每2—3年由公务员事务局在整个公务员体系内交流岗位。由于一般职系属于通才,要求公务员具有跨部门工作经验,对政府运行有全面了解。为此,公务员交流以一般职系(分为政务职系、行政职系、文书及秘书职系)的跨部门调配为其主要形式。政务职系的工作主要是协助政府制定、修改政策,协调不同政策的执行。根据这一工作性质,政务职系调配是为了增加员工对不同部门政策和行政的认识,适应不同部门的工作,积累经验的同时增加跨部门能力。香港特区政府要求政务职系、行政职系的非首长级公务员平均每3年调配去另一个岗位,一般是去其他的政府部门。对于同属非首长级公务员的文书及秘书职系的员工,为了让他们有丰富的工作经验,一般职系处会定期审视他们的工作历程,安排他们去新岗位,以便他们有足够的条件晋升到更高的职位。
  公务员内部纵向交流。除了公务员队伍内部的横向交流,国家公务员和地方公务员之间的纵向交流也很受重视。如1970年美国国会颁布了《政府间人员流动项目法》,允许联邦政府与州及地方政府之间的人员进行纵向交流,初次交流时间一般不超过2年,但可延长两年。开展纵向交流基于互利共赢的原则,目的在于加强不同层级政府之间的沟通和协调,促进州和地方积极落实联邦政府的政策,提升政府工作效率。该交流计划也为联邦政府在州和地方政府进行人才储备提供了良好的支撑。日本历来重视中央和地方政府之间的人员双向交流。公务员在交流期间要进行身份互换,即被派遣挂职锻炼的人员要从国家公务员的身份转变为地方公务员,被派遣挂职学习的人员要从地方公务员身份转变为国家公务员。
  公务员外部交流。公务员外部交流有利于政府和社会外部组织机构之间互通有无,增进了解。因此,各国政府都鼓励公共部门和其他外部组织人员之间的交流。如美国《政府间人员流动项目法》不仅允许公务员队伍内部交流,也为政府公务员调任到大学和其他非营利性组织机构提供了法律支撑。调任的最长时限为4年。该法颁布后的前五年,联邦政府和地方政府公务员之间的内部交流占到约61%,而到20世纪80年代末,这一比例发生了反转,政府和大学之间的人员交流已占到约68%。爱尔兰开展公共部门和私营部门员工双向交流计划,以此增进相互了解,加强沟通和协作。该计划为公务员提供短期在私营部门工作的机会,工作时限为3个月至1年。如公务员有意愿申请暂时离职到私营部门工作,只要在5年内申请返回政府工作,其公务员身份仍保持不变。香港特区政府为丰富政务主任的经验、增进政府与私立部门彼此的了解,开展实施了私立部门调任计划。被挑选的高级政务主任以借调形式到政府以外的机构工作6个月,同时该机构也会相应借调一位人员到政府工作6个月。通过这种形式实现人员的双向流动。
  公务员国际交流。随着全球化进程的不断深入,社会环境发生了深刻变革,面临着新一代国际问题的严峻挑战。因此,各国都十分重视公务员的国际交流,以期培养具有卓越的国际视野的公共服务机构的领导者,并将其作为促进公务员发展的一种培训方式。如日本人事局每年为年轻公务员提供到国外政府机构和国际机构交流的工作机会,时限为半年或一年,以此借鉴他国先进经验、培养国际化人才,并为向国际组织输送人才作准备。截至2015年,已派遣1149名公务员完成该项交流。美国联邦政府定期派遣公务员到日本内阁办公室和各部委进行为期10个月的交流学习,培养熟悉日本国情的公务员。芬兰财政部设立公务员国际交流项目,促进公务员职业技能提升和职业生涯发展。该项目旨在需要培养公务员具有解决全球性问题的国际视野、提升职业技能,加深对不同行政体系、行政文化、法律体系的了解,不断加强与国际社会的联系,同时也有利于芬兰及其部门机构了解其他地区的工作模式,学习新思想、新思路和新方法,避免固步自封。

  二、国(境)外公务员交流的成功经验

  公务员交流注重法律体系建设和依法管理。各国政府都注重建立健全公务员交流的法律体系。除了公务员法对交流的形式、交流的范畴、交流的时限等方面内容进行规定以外,还有一些具体的法规、条例和规定对涉及流动管理的考核、晋升、工资福利等环节进行配套规范,实际操作性较强,为公务员流动提供了法律保障。如英国《公务员管理守则》规定,当某一部门的岗位发生空缺,或基于公务员个人职业发展等需求的前提下,相关部门将要求公务员进行跨部门交流,尤其是高级公务员将有可能交流到相应层级的任意岗位。同时,下放管理权限,赋予各部门和机构的负责人权力来自主决定自己的工作人员在何种程度上有义务进行交流,采用何种交流方式。日本制定了涉及有关公务员流动管理的录用、考核、职务任免等各环节的法律法规。要求国家机关定期轮换公务员的工作岗位,地方公务员每年在固定的时期进行交流。
  公务员交流关注个体意愿倾向和权益保障。各国政府充分认识到公务员合理流动的前提是尊重公务员本人对自由流动的意愿。公务员交流不是为了交流而交流,而是在尊重个人意愿的前提下开展的。如德国联邦公务员法规定公务员的调动和交流必须首先征求公务员本人的意见;澳大利亚公务员基于自愿可以申请岗位调动。同时,为了进一步鼓励公务员交流,各国纷纷通过立法保障公务员的合法利益,包括薪酬、职务级别、晋升、养老金等,解决其后顾之忧。如美国《政府间人员交流法》明确规定要为交流人员支付正常工资、补充性薪酬、附带福利、旅行和搬迁费用。英国《公务员管理守则》明确规定在公务员交流期间为其提供工伤津贴和养老金保障。加拿大交流政策规定公务员交流期间将享受享受原单位的工资、福利待遇,绩效奖励的发放将由交流机构和原单位协商确定,主要根据其在交流机构的工作绩效表现情况。
  公务员交流注重人事配置科学化和组织效能提升。公务员交流按照“适才适用”原则合理安排在岗人员、灵活调整公务员工作岗位并及时填补空缺职位。政府部门公务员之间的横向交流有利于加深彼此的了解并通过交流经验来取长补短、避免僵化保守;中央和地方政府公务员之间的纵向交流打通了各层级公务员之间的交流渠道,使政情能够有效地上通下达;政府与社会外部人员之间的交流建立了双向信息交流机制,加强了双方的沟通理解。通过这些科学化的人力资源配置方式,提升政府公共部门的工作质量和绩效。此外,一些国家还重视公务员人才信息库的建设。当政府部门发生人事变动、部门重组或岗位出现空缺,可以快速便捷地检索查看人员信息,选择恰当的人选及时进行补缺。如澳大利亚建立了公务员数据库,政府部门可通过该数据库记录的公务员履历信息和交流意向来挑选合适的候选者。荷兰、奥地利政府专门建立了公务员交流信息库,提升交流人员和组织的匹配度,提高工作效率。
  公务员交流注重促进个体技能提升和职业发展。公务员流动管理遵循“功绩制”和“能力制”原则,将交流本身作为公务员培训的一种方式,将工作履历和表现作为今后晋升的必要条件,通过交流培养锻炼人才、发现选拔人才。各国在尊重人才成长规律的前提下,将交流作为公务员职业生涯发展中必不可少的重要环节,通过派遣公务员到多部门、多领域、多地区的岗位工作来开阔视野、拓宽思路、丰富阅历、增长才干和提升应付复杂多变问题的能力。如英国派遣公务员到欧洲相关机构任职作为促进其职业发展的培训方式。这种交流分为临时任用和永久任用两种形式。临时任用包括5个月的短期借调工作、为期3年的国家专家计划(到欧盟委员会工作以填补特定的职位)、临时和备用计划。同时,将公务员在体制之外的交流工作经历作为进入高级公务员队伍的一项基本要求。美国将外部交流作为一种培训方式来丰富公务员的工作经历。香港公务员事务局将公务员的调配历史作为晋升的一个主要参考条件。
  公务员交流注重防范腐败和加强廉政建设。公务员长期在一个岗位工作,容易产生懈怠情绪和懒政怠政现象,导致人员和组织僵化。而且长期固定的工作和人事关系也容易形成“利益圈子”,滋生腐败行为。因此,为了激活公务员的更新机制,防止腐败等不良行为的发生,一些国家对公务员有强制性交流的规定。如法国要求每年应有3%的公务员进行地域性流动,要求在国家行政学院毕业的公务员在现有岗位工作4年后必须轮换岗位,而且在新岗位上至少要工作两年时间。交流打破了公务员在一个岗位上的“从一而终”,其原有的人事关系网将随着岗位的变动而发生改变,有助于打破狭隘固定的人事关系网,营造公平、公正、和谐的行政文化,促进廉政建设。
  (作者单位:中国人事科学研究院公务员管理研究室)
  (责任编辑 刘维杰)

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