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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

推进央地干部交流科学化难点与对策

中国党政干部论坛

作者:郝玉明 来源:中国党政干部论坛 字数:4519

     

  央地干部交流作为干部交流的一种形式,在干部人事管理实践中处于重要地位。推进央地干部交流科学化,可以充分发挥中央部委机关和地方机关干部的特点,充分挖掘不同层级机关干部人才资源潜能,促进干部人才资源优势互补,提高机关管理与服务效能,对于深化干部人事制度改革具有重要意义。

  一、央地干部交流的制度解析及主要形式

  央地干部交流是党政干部队伍建设的重要抓手,贯穿于党的干部制度建设的整个进程,在干部管理实践中存在多种交流形式,并伴随着公务员制度的发展完善逐步法制化规范化。
  央地干部交流的制度解析。不论是党内法规,还是公务员管理法规,都对加强央地干部交流进行了规范,为央地干部交流奠定了制度基础。党内主要的制度法规为央地干部交流提供了制度依据。《2010—2020深化干部人事制度改革规划纲要》提出“完善干部交流回避制度”,包括“推进上下级机关干部交流”“加强少数民族地区干部交流”“选派年轻干部到艰苦地区、复杂环境、关键岗位培养锻炼”“规范和改进干部挂职锻炼工作”等多个方面具体要求;2014年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《任用条例》)规定了“实行党政领导干部交流制度”,规定了“因工作需要交流的”“需要通过交流锻炼提高领导能力的”“在一个地方或部门工作时间较长的”“按照规定需要回避的”以及“因其他原因需要交流的”五种情况,并规定了“加强干部交流统筹,推进地区之间、部门之间、地方与部门之间、党政机关与国有企事业单位及其他社会组织之间的干部交流”等。这些规定从加强上下级机关之间、少数民族地区干部到发达地区和中央部委机关、年轻干部和缺乏基层工作经历干部下基层等多个角度为央地干部交流提供了制度依据。
  公务员管理的制度法规为央地干部交流提供了法律依据。《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)规定了“国家实行公务员交流制度”,并分别对调任、转任和挂职锻炼三种主要的交流形式作出规定。公务员法在《国家公务员暂行条例》(以下简称《暂行条例》)的基础上,对公务员交流制度进行了调整完善。《暂行条例》中还规定了针对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务公务员进行“轮换”,鉴于“轮换”与“转任”在概念内涵上具有一致性,因此,《公务员法》取消了“轮换”交流形式,统一纳入“转任”交流范畴。同时,《公务员法》对挂职锻炼范围进行扩大,既可以“下挂”,也可以“上挂”,还可以横向到其他地区机关挂职。可见,《公务员法》对交流制度既进行了简化,又予以规范和完善,体现了对干部交流职能的强化。
  央地干部交流的主要形式。干部交流有不同的形式。从交流形式的概念内涵上划分,《公务员法》规定了调任、转任和挂职锻炼三种主要形式,在操作实践中又涵盖了交流的多种具体形式,即调任包括了调入和调出,转任包括了轮换、轮岗,挂职锻炼包括了向上挂职、向下挂职和横向挂职;从交流形式的概念外延上划分,包括内部交流和外部交流、横向交流和纵向交流等。
  央地干部交流是外延式交流形式划分的一种,属于纵向交流。既可在国家机关系统内部交流,也可在国家机关与国有企事业单位、人民团体和群众团体之间外部交流;而从内涵上划分,可以包括调任、转任和挂职锻炼三种形式。
  此外,公务员公开遴选属于近年来在机关系统内部由上级机关从下级机关选拔干部的交流形式,属于转任交流的一种创新形式。中组部、人社部2013年1月24日印发《公务员公开遴选办法(试行)》,对地市以上机关公开遴选公务员的工作组织实施、遴选范围、报名资格审核、考试、考察等各个环节的工作程序进行规范,标志着公务员公开遴选步入常态化开展、制度化推进阶段。从2010年中央国家机关公开遴选公务员试点实施以来,经过多年的实践和经验总结,公开遴选工作日益规范,制度日趋完善,公开遴选已经成为在国家机关系统内央地干部转任交流的一种主要形式。

  二、推进央地干部交流的难点

  央地干部交流作为一种重要的干部交流形式,在干部人事制度改革实践中不断发展完善,在促进干部队伍建设、构建完善预防腐败机制等方面取得显著成效。在深化政治与行政体制改革与市场经济条件下资源配置这一“内生性”矛盾制约下,进一步推进央地干部交流仍然面临一些重点难点。
  对央地干部交流的统筹规划不够。央地干部交流作为提高党政领导干部素质能力、拓展公务员职业发展机会以及预防职务腐败等廉政建设的重要手段,在干部人事管理中居于重要地位,应列为人才发展战略规划的重要内容。《公务员法》要求对党政领导干部转任交流应有计划、有重点进行,《任用条例》要求对经历单一或缺乏基层工作经历的年轻干部应有计划地到基层、艰苦边远地区和复杂环境工作。但在工作实施中,对干部交流的工作计划性、规划性仍有欠缺。在不同层级机关、不同交流项目之间,还存在“各自为政”“单打独斗”等工作协调不够的现象,不同的央地干部交流计划之间实施效果参差不齐、整体衔接不好等问题一定程度存在。比如,“博士服务团”是中央组织部和共青团中央从1999年开始实施的,而选派西部和其他少数民族地区干部赴中央和发达地区挂职锻炼则是中央组织部、中央统战部和国家民委从1990开始联合实施的,都是着眼于解决西部落后和少数民族地区干部问题的交流项目,但政策目标和实施效果等诸多方面即可协调又有差异。
  县乡基层机关干部“蓄水池”存量不足。央地干部交流的一个重要任务就是要解决人才向中央机关、经济发达地区、一线城市的“单向流动”问题,通过组织干预鼓励人才向基层和落后地区“回流”,并兼顾中央机关干部补充基层工作经历、提高素质能力、建立来自基层一线的干部培养选拔链的目标。在中央机关制定“三支一扶”“博士服务团”等服务基层项目计划同时,还有向上挂职、面向基层选调干部以及公开遴选等,这种向上挂职或转任交流又进一步加剧了基层机关干部人才短缺状况。县乡基层机关干部总量客观上发挥着“蓄水池”作用,基层机关干部总量不足又反过来制约了向上挂职或转任交流的效果。基层机关由于工作条件相对艰苦,受机关层级的客观限制,干部职务和工资晋升缓慢,诸多因素造成了干部队伍稳定性面临严峻挑战的客观状况,“留人难”是基层县乡机关迫切需要解决的问题,地市以上机关层层遴选又一定程度地加剧了县乡机关干部队伍流失程度,需要重视和有效解决基层县乡机关干部存量不足问题。
  央地干部交流配套措施有待加强。央地干部交流作为一种组织行为,是对市场经济体制下人才资源配置的宏观调控,是在党管干部原则指导下针对“市场失灵”进行的干预,对“老、少、边、穷”地区充实干部力量、加强中央和地方干部锻炼培养具有十分重要的意义。央地干部交流在多年干部管理实践中取得显著成效,但在央地干部交流配套管理措施方面,仍有待加强,难点在于市场经济体制改革进程中市场规律与干部交流计划调控之间的内生性矛盾。央地干部交流必然存在干部跨地域工作和生活的现实问题,干部夫妻两地分居问题凸显。干部本人的工作人事关系可以听从组织安排,但其家属的工作、子女上学以及住房等生活问题,如果单凭遵循市场经济规律进行资源配置,交流干部将面临诸多压力和难题,但在市场经济体制下,组织人事部门又难以掌控甚至不应过分干预这些资源配置,这对推进央地干部交流工作构成现实制约,需要针对这些制约因素制定和强化相关制度配套措施。

  三、推进央地干部交流科学化的对策

  推进央地干部交流,是深化干部人事制度改革的必然要求,是针对当前央地干部队伍状况和特点作出的正确选择,应在现行法律规范指引下,针对面临的重点难点问题提出对策建议,提高央地干部交流的科学化水平。
  加强央地干部交流的统筹规划。推进央地干部交流科学化,首先要加强顶层设计,进一步明确不同层级机关组织人事部门的主体责任。中央一级干部主管部门要制定央地干部交流工作规划,将现有的各种交流计划、交流形式进行统筹和规范;省市地方机关干部主管部门应在上级机关指导下,结合本级机关干部队伍实际情况和干部交流管理权限,提出需求和反馈建议,积极参与并制定配套措施,协助中央和上级机关确保央地干部交流工作顺利实施。其次,在制定央地干部交流规划时,要从干部培养和组织管理需要角度,进行党政干部队伍“盘点”,开展职位分析与干部素质能力分析,摸清现有干部队伍素质能力结构,并对机构职能与编制分析进行预测,科学研判不同职级、不同部门党政领导干部需求及未来“缺口”,在此基础上,优化党政领导干部“人职匹配”程度,并增强央地干部交流的科学性、针对性。再次,应区分交流任职和交流挂职两种不同性质的交流形式,明确各种交流形式的制度功能和目标定位。科学设计下派任职、向上挂职、向下挂职、公开遴选以及从中央机关外部调任中央国家机关等各种央地干部交流形式的适用范围、资格条件、选拔方式、数量规模、交流期限以及挂职“软交流”与任职“硬交流”之间的比例关系等,使央地干部交流有计划、有目标,便于量化操作和实施,便于不同层级机关之间组织实施和协调配合。
  夯实县乡机关地方干部队伍“蓄水池”。这是央地干部交流科学化的前提和基础。加强县乡机关基层干部队伍建设,既要解决数量不足问题,也要解决提高队伍素质问题,重点是加强激励,解决队伍稳定性和“留人难”问题。一方面,应科学分析县乡机关机构职能和管理任务需求,科学设置县乡机关编制和职数,并根据管理形势变化进行动态调整,妥善解决基层县乡机关进人受到固化编制限制的“瓶颈”,在干部数量上给予倾斜增加。另一方面,采取多种形式加强对基层干部队伍的激励,“对干部要约束也要激励”。在多种报酬形式中,首要的还是增加经济性的工资激励,提高县乡机关工资和津补贴水平,对艰苦边远街镇发放额外的补偿性工资补贴;同时,探索制定保障基层干部休息休假、培训考察以及有利于工作生活平衡的多元化福利待遇等权益保障措施。打破传统的对基层干部管控模式,兼顾经济性报酬和非经济性报酬形式,创造性地解决基层干部激励问题。
  完善央地干部交流配套制度。在“党管干部”基本原则指导下,干部交流作为党政机关干部管理的一种组织行为,是根据机关管理需要和干部队伍现状,选拔确定交流对象,实施干部交流管理。尽管在干部交流程序中设置了组织谈话征求意见的程序性的环节,但本质上属于组织行为,而不是人才资源的自我选择、自发流动。但是,干部有工作还有生活、家庭,干部交流面临奉献党的事业与家庭生活的矛盾冲突。在当前的社会主义市场经济基本制度下,房地产、汽车等商品市场已经建立,人才、劳动力市场初步建立,并按照市场规律进行资源配置,就业求职需要借助人才、劳动力市场并按照市场规律进行双向选择,住房、汽车等需要按照市场价格进行购买,这就使交流干部面临家属工作随迁难、子女异地就学难、异地买房经济压力大等一系列需要解决的问题。从本质上看,这是机关干部管理的计划与经济资源配置的市场之间的矛盾,妥善解决这一矛盾对于促进央地干部交流十分重要,解除后顾之忧有利于交流干部全身心投入党的事业和工作中。重点在于完善央地干部交流的配套制度,包括家属工作随迁、子女就学以及住房保障、探亲休假、交通补助等生活福利待遇的“一揽子”配套制度体系。
  (作者:中国人事科学研究院副研究员)
  (责任编辑 刘维杰)

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