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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170806期

近年来国外产业政策动向及启示

中国党政干部论坛

作者:李燕 来源:中国党政干部论坛 字数:4519

     

  历史经验表明,周期性的世界经济危机往往与科技革命和产业变革相继交替出现。本次国际金融危机爆发以来的8年时间里,我们见证了诸多新兴技术从孕育突破到迅速实现产业化发展、引领产业变革的过程,而这一过程与世界各国尤其是主要发达国家顺势而为,积极采取一系列促进科技创新、培育新兴产业发展和重振制造业的政策措施是分不开的。跟踪研究主要国家产业政策动向,对我国完善新时期产业政策体系,抓住新工业革命机遇,重塑产业竞争新优势,掌握国际竞争主导权具有重要的参考价值。

  主要国家和地区产业政策概述

  2008年爆发的国际金融危机使主要国家的经济增长受到深远影响,世界经济开始进入新一轮低速增长和深度调整期。相关国家开始反思危机前因忽视实体经济而导致的虚拟经济过度膨胀、制造业竞争力下降甚至产业空心化等现实问题,纷纷寻求在新一轮科技革命和产业变革中赢得主动权,在未来国际产业分工和竞争格局调整中获得新的有利位置。
  发达国家制造业有良好的发展基础,是本轮科技革命和产业变革的创新引领者,近年来其产业政策主要瞄准前沿领域引领性技术和生产方式的创新变革加以布局。如美国自2009年起陆续发布了十余项制造业相关的战略与政策,如《重振美国制造业框架》(2009)、《美国制造业促进法案》(2010)、《先进制造业伙伴计划》(2011)等,其核心是发挥战略和政策引导作用,通过大力支持技术创新,积极在清洁能源、生物和纳米技术、下一代机器人、增材制造等领域加紧布局,提升美国制造业的竞争力,解决就业问题,最终保障美国经济的全球领先地位。欧盟发布的《欧洲2020战略》(2010)、《一个强大的欧洲工业战略》(2012)、《欧洲工业复兴战略》(2014)以及《欧洲工业数字化战略》(2016),主旨在于发展低碳经济和推动工业数字化,提高创新能力,实现欧洲工业复兴。德国除了制定危机后稳定经济增长、促进就业的政策措施外,先后发布了《思路·创新·增长—高技术战略2020》(2010)、《数字德国2015》(2010)、《保障德国制造业的未来—关于实施工业4.0战略的建议》(2013)、《智能服务世界2025》(2015),这些战略旨在发挥德国制造处于全球前沿的优势,加大支持工业领域新一代革命性技术的研发和创新,重点推动制造业智能化变革,使德国成为引领第四次工业革命的智能生产技术的供应国和主导市场,进一步稳固在全球市场的领导地位。
  新兴经济体和主要发展中国家处于产业发展的追赶期,在能源要素成本等方面具有相对比较优势,近年来纷纷出台战略规划,旨在借助新技术新产品新业态蓬勃发展的契机,加速本国经济结构战略性调整和产业转型升级。如俄罗斯、巴西、印度等金砖国家和新兴经济体,立足本国产业结构特点,进行有针对性的改造提升和创新发展,力图缩小与欧美发达国家的差距,如《2020年前俄联邦创新发展战略》(2011)、《强大巴西计划》(2011)、《印度国家制造业政策》(2011)等。
  综观发达国家和地区以及新兴经济体、发展中国家制定出台的政策,虽然没有明确冠以产业政策之名,却行使了产业政策的职能,并且目前多数国家已经形成较为完整的产业政策体系。政策体系综合了科技政策、财政政策、税收政策、贸易和投资政策、人才政策等多方面的政策,实现了多种政策之间的相互衔接和配合,提高了产业政策实施的有效性。

  政策取向和政策措施分析

  增强制造业创新能力。一是将构建产学研新型伙伴关系、促进创新资源整合作为发展先进制造业的重要战略途径。二是将增加制造业创新投入作为推动先进制造业创新发展的重要保障。三是将国家制造业创新网络建设作为先进制造业创新的重要载体。如2012年3月,奥巴马政府发出与企业、大学、社区共同建立国家制造业创新网络(National Network of Manufacturing Innovation,NNMI)的倡议,提出由联邦政府投资10亿美元设立15个区域性的研究所,2013年进一步将研究所的数量扩大到45个。这些研究所通过遴选和支持一批对美国制造业有革命性影响的重大项目以及公私合营(PPP)的运营模式,促进技术创新与先进制造产业集群培育相结合,构建国家制造业创新网络。
  加强新兴领域的战略布局。各主要国家均将信息技术、生物技术、新材料技术、新能源技术等通用类技术作为未来重点支持和大力发展的领域,这些技术领域通用性、渗透性强,对经济社会发展支撑效果显著,同时也是新一轮科技革命和产业变革中创新最为活跃的领域。除了对通用类技术的支持与产业布局,各国均结合本国产业发展的比较优势,并顺应多种技术交叉融合的趋势,加强了新兴领域的战略布局。
  推动制造业发展方式变革。信息技术与制造业的深度渗透与融合,作为支撑和引领新一轮科技和产业革命的主线,正带来制造业生产方式、产业组织形态、市场供需方式、企业管理方式前所未有的新变化。近年来,各国纷纷将推动制造业智能化、绿色化、服务化发展作为产业政策引导的重要方向。
  为制造业发展创造低成本宽松的环境。制造业是各国经济中新增就业和带动创新的重要源泉。面对金融危机后国内外市场需求下滑,制造业企业生产经营困难等实际情况,各主要国家从供给侧出发,着力为制造业发展营造低成本宽松的环境。
  打造面向未来的先进基础设施。与传统工业化时代不同的是,新一轮工业革命背景下,高度发达、互联和智能的信息物理系统成为工业重要的基础设施,智能化的芯片、操作系统、工业软件以及云计算、大数据平台等将智能设备、人与数据实现无缝连接,并进行实时的数据交换,从而支撑工业领域智能化生产运营方式的创新。近
年来,各主要国家和地区纷纷就面向工业4.0时代的宽带、泛在、安全信息网络以及其互联互通作为保障和提升各国产业竞争力的重要基石。如欧盟加大了对5G通信、云计算、物联网、数据技术和网络安全五大领域的布局和支持力度,并通过建立完善的技术标准体系,确保不同国家的不同技术设备和服务之间的无缝连接。

  对我国的启示与借鉴

  新时期我国产业政策面临转型、调整和创新。一方面,需要由过去倾斜性、选择性的产业政策向旨在弥补市场失灵、增进市场机能的功能性产业政策转型,着力营造公平的市场竞争秩序、完善公共服务体系,重点解决环保、能耗、质量、安全等涉及公众利益的问题;另一方面,需要结合我国实施创新驱动发展战略和制造强国战略的目标,紧紧抓住新一轮科技革命和产业变革的历史契机,发挥好产业政策的战略导向性功能,激励创新、补齐短板、强化优势,加大关系国计民生、国家安全和国际竞争制高点的战略前沿性领域布局,为构筑经济发展新动能、实现产业迈向中高端水平和经济保持中高速增长奠定坚实的基础。
  强化产业技术政策的核心地位,推动技术创新能力和产业技术水平提升。将产业技术政策放到核心地位,既顺应了产业政策的国际趋势,也符合我国当前的实际。从国际看,新一轮科技革命和产业变革呈现出多领域集群式技术创新突破和交叉融合的态势,新技术新产品新业态新模式不断涌现,各国均进一步加大对基础研发、技术创新的支持力度,这也是应对新一轮技术创新多样性和不确定性的客观选择。从国内看,我国制造业存在着部分领域核心关键技术缺乏,国产装备关键材料、核心零部件自主化率低等一系列问题,只有依靠技术创新,提升产业技术水平才有可能实现向产业中高端的跃升。应进一步完善支持创新的普惠性政策,完善高新技术企业认定办法和研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等相关政策;财政资金高度重视和大力支持先进制造业前沿领域通用技术的开发;探索“政产学研用金”有效结合的产业技术创新联盟模式;完善技术成果转化机制,健全产业技术转移交易服务平台,用强有力的知识产权保护制度措施为创新保驾护航。
  强化产业组织政策的竞争导向功能,营造公平的市场竞争秩序。良好的产业组织政策以产业组织结构合理化、适度竞争为基础。各国产业政策均以反垄断政策、公平竞争政策以及中小企业政策作为产业组织政策的核心内容。而且,特别值得关注的是,公平的市场竞争秩序均以相应的法律法规为重要保障。目前我国在部分行业领域还存在一定程度的行政性垄断,产业组织结构的特征是分散有余、集中不足。应通过深化供给侧结构性改革破除竞争性行业的进入壁垒,积极推行市场准入负面清单+事中事后监管模式,将环保、质量、安全、能耗等方面的法律法规和技术标准作为行业准入重要条件,同时,需要强化产业政策与行政法规、技术标准等的联动,提高产业政策的执行效力。此外,要进一步加强企业兼并重组支持政策的落实,为企业并购和产业组织优化营造低成本宽松的环境。进一步落实和完善中小企业扶持政策,重点增强其转型升级基础能力,培育一批制造业单项冠军。
  突破重点产业安全瓶颈,加强战略性前沿领域布局。主要国家均瞄准新一轮科技革命和产业变革的前沿领域和未来支柱产业加强战略部署,制定了如3D打印、智能机器人等新兴领域发展的技术路线图,加强对产业发展的引导和支持。我国应结合实际,围绕制造强国十大重点领域及未来新兴领域,进一步明晰重点产业发展路线图,重点打通新兴产业发展亟待突破的关键技术、制造工艺、产业链和市场培育等环节,完善配套政策措施。针对当前仍然存在的核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料和产业技术基础等工业基础能力薄弱,产业控制力不强等问题,要结合需要重点突破的关键技术和产品目录,整合一批产学研创新资源,以重点项目为依托财政给予持续支持,实现关键技术和产品的产业化突破,提升重点行业、关键领域产业链整体水平。
  引导和促进产业融合发展,塑造具有竞争力的先进制造模式。顺应信息技术与制造技术,以及多种技术交叉融合的发展趋势,引导制造企业创新生产组织模式和服务模式,向智能制造、服务型制造等先进制造模式转型,提高制造业全要素生产率,延伸和提升制造业价值链,提高中国制造国际竞争力。研究制定促进智能制造、服务型制造发展的特殊政策,健全完善智能制造技术标准体系和信息安全保障系统,围绕传统制造领域转型升级和先进装备制造业创新发展,组织实施一批智能制造试点示范项目,促进智能制造新模式的推广应用。健全和完善服务型制造支持政策,消除制约产业融合发展的行业和制度壁垒。产业政策进一步强化绿色发展的导向,将引导鼓励类政策与约束监管类政策有效结合,加强产业政策与标准法规的衔接,促进制造业绿色发展。
  健全和完善产业服务体系,促进资源共享和所有企业享有公平发展的机会。新时期的产业政策要围绕弥补市场失灵进一步把产业政策重点放到加强高端共性技术供给,促进人力资本素质提升以及面向未来的公共信息基础设施和产业公共服务体系上来。要引导财政资金和社会资本加大对先进制造业人才培训的支持力度。以行业信息发布服务、投融资服务、技术交易服务、人才服务、征信服务、创新创业服务等为主要内容,健全和完善多层次、宽领域、多样化的公共服务体系。加大对欠发达地区软硬件公共基础设施、产业公地等的建设支持力度,缩小与弥合因地区经济发展水平、区位条件等造成的势差,使不同地区、不同规模和类型的企业享有平等竞争、公平发展的机会。
  (作者:中国电子信息产业发展研究院产业政策研究所所长、高级经济师)
  (责任编辑 胡秀荣)

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