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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170606期

民政工作怎样改革创新

中国党政干部论坛

作者:唐 钧 王 婴 来源:中国党政干部论坛 字数:3489

     

  在整个政府工作中,民政工作属于一种看上去不起眼但却时刻不可或缺的平衡机制。近年来,党和国家对民政工作越来越重视,各级民政部门在以民生为重点的社会建设实践中做了大量工作,取得了可喜成绩。但是随着民政部门业务领域的拓展,民政工作面临诸多难题。2017年全国民政工作会议提出,面对新问题新挑战,各级民政部门要树立新理念、打开新思路、寻找新办法,大力推进民政事业改革创新。笔者认为,在新的形势下,民政部门的职能作用越来越重要,改革创新是民政工作的历史使命和根本出路。
推动民政工作改革创新的基本原则
  作为社会平衡机制,民政部门当前的改革创新更要强调防范风险,尤其是防范本身的工作不慎或冒进造成的风险,因为一旦失误,便有可能出现“多米诺骨牌效应”。
  必须具有大局意识应该承认,民政工作作为一种平衡机制,是为大局服务的。所以民政工作既要开拓创新,又必须配合党和国家的总体要求、总体规划和适应社会经济的整体环境和现实条件。不顾大局,单兵突进,虽有政绩但易留下后患。譬如“十二五”期间,在老年服务中单纯以“床位数”为单一目标,最后造成床位数量翻番但入住不足半数,问题出在当前的社会条件决定了老年服务潜在需求虽大但有效需求不足,冒进的结果是上上下下都不满意。所以,民政工作的改革创新必须重视调查研究,而调查研究必须强调审慎严密和实事求是,不唯上,不教条,重视基层和人民群众的需求,尤其是倾听和认真对待不同意见。
  必须强调人文关怀民政工作基本上属于社会领域,社会领域的事务有其自身规律,这些规律中最基本的就是人文关怀。如果在民政工作中,遵循社会领域的规律办事,让人民具有获得感的同时也会对经济增长作出巨大贡献。但是,如果把社会领域的事务仅仅当作经济增长点来考虑,必然会出现目标偏离。对此,更加需要保持理智和清醒。尤其是民政工作中涉及有预算外经费来源的工作时应该格外谨慎,如今在福利彩票、丧葬管理、婚姻登记等方面出现的问题,基本都与此相关。民政因为“不赚钱”而不被地方领导重视,基层迫切想摆脱这种局面,因此更容易出偏差、出问题。
  必须具有国际视野基层的民政队伍有些干部偏保守,视野狭窄,譬如死守“鳏寡孤独”的“民政对象”框框即为一例,与国际上福利保障制度发展的大趋势相去甚远。民政干部必须学会放眼看世界,学习国际经验,但又要注意结合我国政府财政并不太富裕的国情。在福利保障方面,民政工作还是要立足于“保基本,托底限,救急难”。这与习近平总书记提出的“宏观政策要稳住,微观政策要放活,社会政策要托底”相吻合。其实,这也是一种国际大趋势,与2012年国际劳工组织通过的《关于国家建立社会保护底限的建议书》的精神完全一致。
  必须发挥整合优势习近平总书记指出,要“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。民政工作改革创新自然也不例外。“三社联动”是近年来在民政领域频繁出现的一个词。若从社会政策的角度来看,其本质就是“系统整合”,即将民政工作以社会服务为核心,以社区建设、社会组织和社会工作为路径,以求达到“整体大于部分之和”的目标。按国际惯例,“三社”本就是一家,天生就是“联动”的。“三社联动”应该是今后民政工作着力强调的工作模式,这种联动和合作应该从部本级就开始,而不是局限在地方和基层。
民政工作改革创新的重点领域和突破口
  在当前经济下滑、财政吃紧的经济社会背景下,民政工作责任更重。所以,不要全面出击,而是要抓住重点,找准突破口。当今社会有两个社会群体值得关注,就是贫困人口和失能老人。因此,针对失能老年长期照护和贫困人口社会救助就应该是民政工作改革创新的重点和突破口。
  失能老人长期照护在失能老人长期照护方面,首先要强调“原址安老(Aging in Place)”。这已是国际共识,其内涵是:尽可能地让老人在习惯居住的家庭和社区中度过晚年,不到万不得已,尽量不要离开自己熟悉的环境,尤其是社会、人文环境。但是,居家养老不等于家庭养老,而是“在社会服务和社区服务支持下的居家养老”。但是,当老人自理能力日渐衰退丧失,需要有人陪护的时间越来越多甚至24小时不间断时,理智的选择还是去规模化经营的老年服务机构,在老年服务机构中可以得到更专业、更合适的长期照护服务。同时,老年服务机构切忌空悬郊外,应该在居民聚集的社区附近,而且规模不要过大,以50~400张床位的中小型机构为主。这样,既能让老人得到专业的照护服务,也便于老人得到家人的经常陪伴—这就是机构服务社区化的理念。
  从长期照护的供给侧去考量,应该将居家、社区、机构等各种服务纳入同一个工作框架中通盘考虑。在一个有一定人口规模的地区,首先设立专业的老年服务机构,有200~400张床位,为完全失能老人提供服务;然后,以机构的专业力量延伸到基层社区去建立社区中心,为部分失能的老人提供日间照护服务或喘息式服务;最后,再从社区中心延伸到居民家庭,为有各种需求的老人做上门的居家服务。当机构服务和社区居家服务形成一个有机的整体,当这两个方面能够做到功能耦合时,就能发挥出“1+1>2”的整体效应。
  贫困人口社会救助“精准扶贫”一方面指扶贫对象要“精准”。为此,习近平总书记提出了“四个一批”,除了“扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批”之外,还有“通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批”。后来又发展为“五个一批”,即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。这几个“一批”一个也不能少,如果离开了“社会保障兜底”“低保政策兜底”和“医疗救助扶持”,全面小康的目标是难以实现的。但是,近六年来,城乡低保对象每年都以4.5%左右的速度迅速下降,尤其是城镇低保,这是应该给予重视的。
  “精准扶贫”另一方面指扶贫方式要“精准”,最好是采取“个案式”。即对于贫困家庭,一家一户地进行诊断,一家一户地找出致贫原因,一家一户地制定脱贫方案,一家一户地帮助扶持,直到这些贫困家庭一家一户都具备了自立的能力,有了自我发展的资源、环境和条件并且逐渐成为现实的保障,那才是真正地脱贫了。所以,精准扶贫最好由以“科学助人”为特点的社会工作者为核心的专业的社会组织来承担,社会组织可根据当地的生活、生产条件招揽各类专业技术人员,在一段较长的时间,譬如五年、十年内,持续地给予贫困家庭有针对性的关注和帮扶。从某种意义上说,所谓“扶贫先扶志”,只有在社会心理上精准地帮助受助者摆脱既成的心理状态、生活方式和文化环境,耐心地搀扶他们走上脱贫之路,才能收获真正的反贫困成果。
  民政干部专业建设从目前的情况看,地方和基层民政工作实际上既有行政管理职能,也有社会服务职能,各项惠民政策有相当一部分是通过服务渠道传送到有需要的人民群众手中的,而问题常常出现在传送的过程中,最终影响了政府的形象。譬如社会救助、社会服务等,是整个民政工作最为薄弱的环节。自改革开放以来,“会哭的孩子有奶吃”的随意性、优亲厚友的工作习惯,还未从根本上解决,而且忽略程序的自筹经费、自行决定的服务方式,必然隐患重重。民政系统的地方和基层领导的选拔任命权,工作人员的编制配备权,民政经费的支配使用权都在地方政府。因为民政“光花钱、不赚钱”,所以在地方民政干部配置偏弱。
  要改变干部配置的方式不易,唯一可行的途径就是强调民政干部的专业化,这个专业的方向可以是社会工作。从当前的高等教育来看,比起其他学科,社会工作更强调人文关怀和价值理念,与民政工作的目标高度契合。民政部门在20世纪80年代引进社会工作,其初衷就是民政干部的专业化、现代化建设。但是,到2006年以后,社会工作快速发展,或许因为民政部门自身认识上的不统一和部门分隔,社会工作逐渐成为游离政府工作之外的“社会力量”。其实,从国际经验看,很多国家和地区都有“政府社工”,就是说凡是政府工作中需要用社会服务手段进行政策传递和落实的,都由专业社会工作者承担。例如我国香港,社会福利署的公务员都是社会工作专业人员,而署长就是全署的社会工作总督导。这样的制度设计,一定程度上可以保证经费发放严格按照规范程序,同时可以及时发现服务对象的问题,运用相应机制,转介给社会服务组织。因此,应该对进入民政部门的干部设立专业门槛—社会工作,在各级民政部门和事业单位设立社工岗位,同时对所有民政干部进行社会工作培训,使民政工作逐步专业化。否则,地方和基层民政工作中的“隐患”将很难排除,很可能在某种时候爆发而影响大局。这时,即使“问责”,也改变不了既成的不良后果。
  (作者:中国社会科学院社会学所研究员;北京社会管理职业学院教授)
  (责任编辑 吕红娟)

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