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当前位置:中国党政干部论坛 > 第20170606期

如何为平台性政府建设作准备

中国党政干部论坛

作者:丁元竹 来源:中国党政干部论坛 字数:4734

     

  按照中办、国办印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》的要求,“运用互联网和大数据技术,依托政务服务网上平台,对公共资源配置项目规划、评估、审核、交易、收支等过程实施电子化行政监督,全面记录各市场主体、服务机构、监管机构信息,形成来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究的完整信息链条,实现实时动态监管和在线即时监督监测”。这涉及居民手机应用、社交软件安装、为社会提供基础设施等一系列问题。数据开放共享,将催生一个新兴产业—大数据基础设施产业,也将有利于推动国民经济发展潜力的释放,例如,让交通大数据、通讯大数据、医疗卫生大数据等基础数据流动起来,实现数据的整合,推动商业模式、公共服务模式、社会治理模式创新,不断提升政府治理水平。
  一、统一数据中心和平台建设中存在的问题
  (一)在线互动不足据对省市自治区一级电子政务情况的数据分析,省市自治区电子政务在线情况有待于进一步改善。省一级政府并不负责直接提供公共服务,从某种意义上说,它只是中央政府职能的延伸,基层政府尤其是县乡政府是直接面向居民的。当前我国省级政府网站的在线咨询服务主要体现为在线信箱留言、省市长信箱、服务热线等几种形式。总体来看,这种交流还缺乏在线互动的方式,更不能在线交互,也不能实现公共服务与社会治理在线提供。
  根据大数据分析,各省政府官方网站的在线留言覆盖率为84%,另有5个省份的政府网站没有任何在线留言服务。
  从已查询到的数据看,大多数统计局都没有公开就业方面的数据信息;浙江和江苏只公开了三个维度的数据;新疆和内蒙古开放的数据最少;西藏暂没有查询到统计局的官网,辽宁统计局官网无相关月度数据。
  (二)平台建设不够全国各省市自治区政府网站的省市长信箱覆盖率为81%。省市长信箱很重要。通过热线,居民可以把自己的意见和建议直接送达省市长,可以得到直接的服务。但是,各级政府首长的工作千头万绪,全靠自己直接解决居民的问题恐怕不现实,要切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题,还是要通过体制机制建设,把居民需求与供给通过互联网平台对接起来,并通过一定的规则加以监督。
  各省市自治区政府网站的服务热线覆盖率为78%。相对于在线留言、省市长信箱和服务热线的提供,江西省政府显得更为直接,在政府官方网站上提供了省长的手机号码。另外,河北、上海、山东、湖南、海南等多个省份已开通24小时在线智能机器人服务。
  (三)数据分隔且欠公开平台型政府建设首先要考虑巨大的数据库建设和面向不同居民的网络接口问题。在这个意义上,平台型政府是建立在数据导向基础上的服务型政府,这是它区别于传统意义上的服务型政府的一个基本特征。这里的数据,既包括政府各部门的数据,也包括企业的数据,既包括数据目录,也包括APP存储库。在互联网时代,数据是政府和私人部门、社会组织在服务递送、经济社会发展和创新领域合作的基础。提升公共服务和社会治理水平,必须不断提高政府的数据采集能力,数据处理能力、数据传输能力和数据安全能力。
  从各省市自治区统计局发布的2015年政府信息工作年度报告可以看出,在主动公开政府信息方面,全国共计公开政府信息64388093条,其中四川公开政府信息9267653条,居全国之首。浙江公开政府信息7912716条,贵州公开政府信息6010000条,依次位列四川之后,新疆和重庆公开的信息最少,分别为13335条和46300条。2016年各省统计局网站月度进度数据公开,包括社会消费品企业、房地产、规模以上工业、固定资产投资、就业、CPI和GDP七个数据。
  据统计,截至2016年11月份,全国已经有互联网医院36家,覆盖7个省市。互联网将实现优质医疗资源下沉、建立医生合作新模式、提高慢性病的管理效果,实现医患精准匹配等。要继续整合医疗行业的信息化资源,实现相关领域的信息互联互通。还要考虑整合医疗诊断机构、药店、物联网终端等机构的信息资源,更加便利居民需求。
  公开数据可以激励内部创新,是新型治理模式的技术基础。公共数据必须面向公众。这些年来,各地虽然建设了不少网站,但是运行状况并不尽如人意,为此需要完善有关政策。部门分隔下的网络建设,不易产生互联网效果,只有打破分隔,才会产生不同凡响的效果。
二、建设统一数据中心和平台的着力点
  (一)创新治理理念和方式以点对点服务再造政府流程。要从原来的点对面服务模式转向点对点服务模式。这种点对点既包括居民或企业的服务通过数字平台连接,也包括居民或企业的个体与政府服务人员的连接和通过服务平台直接交流。改革和创新现有信息技术的基础设施,在公开化、标准化、接口化基础上实现变革的目标。开放的系统和灵活的服务递送意味着服务方法和治理方式的变革。点对点以改变传统的所有信息和指令必须首先上传到行政的最高层级,再由最高层级下达指令的方式,而是通过平台在基层把供需双方对接起来。在这个意义上,平台型政府的公共服务和社会治理功能将不再是“平台型”的治理模式,是有计划的“平台型”的新型治理模式。
  用社交媒体宣传政策。政府部门和官员需要学会使用社交化媒体宣传推广政策,提供公共服务,履行社会治理职责。社交化媒体是当下政府实施治理参与和与公众建立联系的最好方式之一,是软宣传—即为了达到政策宣传的效果,为公众提供他们真正喜欢的信息,建立与公众之间彼此信任和约定。鉴于当下的新情况,需要编制公务人员的社会媒体许可指南,允许政府雇员在与社会成员交往过程中自主处置一定的公共事务。这可能在一定程度上会冲击传统意义上的科层制。要通过培训和知识传播、数据和软件开发等新技术,把大数据技术融入政府工作人员的政策制定和实施过程中去,使他们对数字更为敏感,更具有数字意识。
  (二)数据资源开放共享从单一部门网络建设走向统一的数字平台构建。当前各级政府建立了各自的电子政务平台,积极开展网上审批、网上信息发布以及网上办公,在政府治理现代化方面进行了大量探索,取得了巨大成就,接下来还需要形成政府与企业和居民之间的互动格局。国家层面数据库的纯粹规模和范围以及边远地区人民日常生活的数据,对政府平台的构建带来了巨大挑战。美国联邦政府专门设立了联邦首席信息官办公室(Federal CIO Council)作为联邦信息技术的信息资源中心,作为创新、认定最佳实践和为联邦领导人提供信息技术的资料。首席信息官办公室保持让公众了解联邦政府是如何不断与私人部门、公共部门开展技术咨询的,推动部门之间合作,减少重复投资,使全联邦政府内部的信息资源得到整合和充分利用。
  尽可能开放数据。网络平台的资源是以人际关系为基础的社交网络和数据存储。政府平台通过政府的网络体系和网络平台把官员和民众直接联系在一起,民众通过网络接受政府机构和官员的服务,对政府机构和官员直接进行评价,监督部门通过网络平台监察系统对官员和公众行为进行监督评价和服务定级并测算其工作效率。在网络平台基础上,把党科学执政、民主执政、依法执政,国家机关履职能力和人民群众参与国家事务和解决自身问题的有机能力统一起来,使国家治理现代化迈出坚实步伐。
  鼓励信息平台开放数据。真正的平台系统不仅能够赋予政府更强大的服务能力,也能提高其信息分析能力,还可以解决欺诈、误差和欠债等问题,当然,这需要深化体制机制创新,打破利益格局。
  就社会治理而言,公开数据常常有助于挖掘深层次信息,通过对新闻、媒体、社交媒体上的公开数据分析,大大提高政府有关部门的决策能力。这需要提升政府的数据分析能力,不是政府亲力亲为地自己去建数据分析机构,而是借助现有的数据公司、大学的实验室以及政府的有关数据分析部门去做,可以把政府购买公共服务引入这个领域。
  (三)消除数字鸿沟推进平台型政府建设必须考虑那些不能和不会使用智能手机和互联网的人群,一方面要通过各种方式提升他们使用互联网和智慧技术的能力;另一方面,一旦线上服务转移到线下服务,更要考虑数字鸿沟带来的问题,积极考虑线上服务和线下服务的有机结合,加强线上服务和线下服务融合度。
  按照极简法则让全体社会成员都有机会接近移动互联。面向全社会和全体社会成员宣传和普及移动互联和大数据知识,并将其视为推进国家治理体系和治理能力现代化的途径,以及推进平台型政府建设的基础性工作。
  鼓励和支持各行各业的思想者、创新者和创业者参与平台型政府建设,提出更多富有思想、创新性强的理念。
  从信息配置资源技术的角度看,互联网技术更能使越来越多的人接近公共服务,但如果受益人不掌握信息技术,便会造成巨大的技术鸿沟。在这个意义上,把互联网作为新时期的基本公共服务非常必要。医疗卫生大数据可以覆盖全体居民,但若老年人等群体不掌握信息技术,他们会遭受更加严重的排斥。
  (四)发挥互联网效应平台意味着在一个扁平系统合作和沟通,它要求生成最大产出,并最终动员最广大的社会成员参与治理与服务—努力建设透明、参与、合作型政府。再造政府流程意味着积极探索需求端和供给端的不同特点和内在机制,以及供需两端的协调机制:从需求端研究公众对政府公共服务和社会治理的基本要求,从供给端研究政府、企业和社会组织的供给方式、运作程序、合作关系等。政府改革与创新要求平台数据有可移植性、保护隐私、权力均衡、透明性和可分享性;要求群体树立自身的规则形象,提升群体自身的治理和服务水平。
  (五)做好人才储备,创新运作与供给方式技术进步使政府朝着“透明”方向演进,建立诚信准则并使其成为官员基本的行为准则已刻不容缓。平台型政府乐于倾听、反馈和促进自己的服务,渴望与用户合作,把用户的需要置于中心位置。为了迎接平台型政府建设,必须培养一批懂技术、会操作的政府工作人员,及早做好人才储备。
  与平台经济不一样,平台型政府通过基本公共服务把供给侧的海量居民构成一侧,另一侧是政府财政支持和政府通过购买服务等商业模式组成或吸引来的服务组织和企业,政府平台可以通过财政支持和商业运作等方式与供给方式,建成可持续的运行模式。
三、分步推进政府网络和平台化建设
  (一)推进社会治理智慧化充分利用对企业和居民的数据分析,发现社会秩序紊乱的预警信号,预测未来可能发生的危机。预测性分析将大大提高社会治理水平。对于社交媒体的“情绪分析”有助于掌握公众的心态、思想、情绪的变化,及早发现社会问题,为社会治理决策提供预警信息。一些国家的经验表明,利用大数据可以在3—5天内预测社会秩序紊乱的发生。
  (二)适时推动政府治理创新以互联网为基础,通过其便捷、有效的互动开展政府治理创新。通过互联和在线推动大数据生成,并在此基础上推动人工智能的发展。
  (三)分步推进平台型政府建设平台型政府建设大致需要经过这样几个阶段:第一阶段,总结行政体制改革的经验。行政审批制度改革要引入新技术、新思路。第二阶段,政府强力推行综合改革,建立和完善机制,尤其是探索通过打破信息平台的部门分隔实现信息互联,进而打破利益分隔,实现信息共享、政策透明性和公开性。第三阶段,各类数据互联、信息共享,建立良性运行的治理体制,在技术应用的基础上,实现官民之间的良性互动。第四阶段,把原有的公共服务和社会治理项目变成吸引人的互联网产品和服务,使其更具体验特征,延伸这类产品和服务的基础功能,增加用户的黏性,随着政府平台属性增强,通过提升服务质量和增加服务方受益,演化出基于互联网平台的活跃生态。在这个过程中,把政府各个部门各个地区原有的平台加以改造,连接一系列平台组成的平台群,如医疗卫生平台、教育平台、养老服务平台等小平台,形成一个多平台的社群,在其中,还可以根据公共服务的类型和受益者的身份(收入、就业等)建立不同类型的平台。
  (作者:国家行政学院社会和文化教研部副主任、教授、博士生导师)
  (责任编辑 吕红娟)

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