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国外几种国家治理模式

中国党政干部论坛

作者:何 强 郭耀珅 来源:中国党政干部论坛 字数:4765

     

  国家治理具有顺应于历史情境的结构性维度和特点,不同时期的治理有着不同的内涵,同一时期不同国家对于治理的价值判断、制度设计等也不尽相同。鉴于此,世界上许多国家进行了一些尝试,在长期的实践过程中,他们形成了具有一定特色的治理模式,既积累了较为丰富的经验,也留下了深刻的教训。
德国国家治理模式的特点
  两德统一后,德国社会发展可谓困难重重,困境考验着德国政府的执政能力和治理水平。为此,历届德国政府在二十余年时间内按照统一后的实际需求,重新规划了国家治理政策,取得了显著成效。
  统一后的“新德国”东西部发展极不平衡,原东德地区经历着计划经济向市场经济、公有制向私有制的瞬间全方位剧变式过渡,这给整个德国带来了政治、经济和社会等各个方面的震荡和阵痛。1991年,整个德国国民生产总值为28083亿马克,其中西部占26152亿马克,东部仅占1931亿马克,当年东部企业的生产率仅达到西部的20%左右,高失业率、物资匮乏和经济衰退等问题日益严重,巨大的区域间差距给德国社会整体发展带来严重的负面效应。为此,统一后的德国政府充分认识到此时国家首要危机是来自内部的巨大区域间发展差距所引发的“木桶效应”。执政的德国联盟党首先通过修改颁布《德意志联邦共和国基本法》,规定了统一后的德意志联邦共和国将全体人民基本生活一致性和社会公正性作为国家核心价值之一,以此统一全体国民的思想意识,消除长期分裂导致的地域偏见等问题;通过《空间规划法》《改善区域经济结构共同任务法》等一系列法律的重新修订,将平衡东西部差异和改造传统产业模式作为经济政策的核心和全体国民的共同任务。
  值得一提的是,统一后的德国打造了严律苛法的治理环境,法律一经颁布,即严格排除一切与之相悖的事物,借此为推进政策实施打基础。在实施具体政策过程中,德国政府坚定不移地推进区域间发展的平衡,以投资资金倾斜东部的转移支付政策、“团结附加税”等税收政策,为东部地区重建获得了大量资金,极大地帮助了东部地区的经济复苏。2005年原东德地区的失业率下降到了9%左右,而之前一度达到20%,同时取得了2%左右的经济年增长率,这在一定程度上平衡了区域间的差异,实现了国家的整体发展。
  此外,德国政府还针对东部地区几乎瘫痪的社会保障采取了覆盖全国的同标准失业保障金、救济金和养老金政策,将福利政策覆盖全国,缩小了贫富差距,保障了社会稳定。
  德国模式中另一个亮点便是找准了国家建设投入的正确方向,在准确判断了城镇化进程为不可逆转的世界性大趋势后,德国政府以“小即是美”的理念将重心置于中小城镇的发展之中。德国政府的城镇打造政策促进了东部地区在计划经济下的大量集体农庄的现代城镇化转型,造就了一大批分布均匀、设施完善、功能明确、经济发达的小城镇,既有效避免了“城市病”,缩小了城乡差距,还进一步平衡了东西部发展的差距,可谓政治和经济模式构建的创新之举。(孙来斌:“德国国家治理的经验与启示”,《人民论坛》,2016年第1期)
  特别需要指出的是德国的文化治理政策,德国的文化治理政策并非单纯打造学术高分,而是配以“善良教育”模式,即从娃娃时代抓起,以净化心灵,塑造性格为主线的正确核心价值观的树立过程。善良教育主要分为三个方面:一是爱心教育,以帮扶他人、同情弱者、爱护动物等为主题教育方式,培养孩子的怜爱之心;二是宽容教育,以反对暴力、宽以待人、近善远恶为主题教育方式,规正孩子的处事方式;三是公平教育,以社会公平、远离激进、真善为美为主题教育方式,完善孩子的思维模式。这些政策取得了非常明显的效果。众所周知,德国人公正严谨的作风使得经济高速良性发展,社会秩序井然,而德国政府又是世界上少见的清廉高效政府,这离不开从娃娃时代就开始进行的价值观塑造,培养了大量品德高尚、公正守法的高素质国民。
美国国家治理模式的形成
  美国自南北战争结束以来,各届政府依照宪法民主与法治的根本精神,不断根据国情需要调整、完善社会政治经济体制,以独特的治理方式打造了一套现代化国家治理模式,为其快速崛起成为超级大国并长期保持优势地位发挥了重要基础性作用。
  在治理理念上,美国随着形势变化不断作出调整,提高政府的适应能力和治理能力,满足国家和社会发展的实际需求。美国长期以来一直奉行经济“自由主义”政策,经历了50多年的经济高速增长,但同时也带来了垄断不断加剧、贫富差距分化、社会保障需求加大等问题。为此美国政府果断通过了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》,对垄断贸易行为作出明确限制,同时迅速改组政府机构,成立司法部反垄断局,严厉打击垄断行为。(张晓明:“美国国家治理体系和治理能力现代化的过程、做法及启示”,《当代世界与社会主义》,2015年第2期)
  1929年世界性经济危机爆发后,美国政府实施了应对危机的“罗斯福新政”,进行大型国家公共工程建设来解决失业问题、出台《社会保障法》以完善社会福利保障体系等治理措施。这些政策的核心理念就是转变“放任式”自由经济的传统方式,在市场经济的大前提下转变经济发展方式,融入政府干预,帮助平衡资源配置。虽然这种政府职能转变和管理方式的创新备受非议,但帮助美国经济社会较为成功地走出了历史上最为严重的经济危机。1993年全球化信息时代到来后,美国政府根据高效政府的需要,迅速进行了电子政务系统的建设,借此开创了政务公开、公私合作的先河,并向社会开放了部分政府职能,提高了效率,也提升了政府的公信力。
  在治理方式上,美国注重治理主体的多元化,全力调动各阶层社会力量参与。美国政府一直比较重视社会活力与自我治理能力的重要性,充分发挥非营利组织贴近基层、代表民意的社会作用。合理进行了政府职能的分工,用国家资金保障、税收优惠等政策积极鼓励非营利组织的成立发展并承担部分政府职能,政府则从中监管,防止不合法组织和影响社会稳定的决策出现,以此提升社会的自适应性。2015年美国非营利组织数量超过190万个,社会力量和广大民众得以广泛参与社会治理甚至相关决策,完善了“小政府、大社会”模式,解决了大量社会问题,在相当程度上减轻了政府的负担,提高了国家治理的效率和能力。同时,民众对政府的认同率大大提高,进行志愿活动的积极性也大大得到提高,数据显示,2015年美国志愿者平均每人每年提供免费服务的时间已超过200小时,是中国的近10倍。
  在治理环境上,美国高度重视法治的作用,通过健全法律制度加强预防和监管,完善反腐败体系建设。美国特别重视制度作用,自20世纪70年代开始全力打造法制社会进程,用具体、细致、普适的法律规定约束政府官员的行为,从制度上根除腐败。在防止腐败方面,政府除设立专门的监督机构外,颁布数项专门的法律,比如1978年国家出台了《政府道德法》,要求高级官员申报财产,并对官员离职后的生活行为标准进行了具体规定,1989年又出台《行政部门雇员道德行为准则》。(蒋娜:《美国政府道德法、1989年道德改革法、行政部门雇员道德行为准则》,中国方正出版社2013年版)在利益冲突、收受财物、滥用职权、兼职等方面作了详细规定,从源头上预防各阶段的腐败行为,法律适应范围为政界、法界和军界的全体官员,营造反腐的制度环境,以此为基础设立人民检举机制,调动全社会力量参与监督。在制定颁布法律的同时高度重视法律的普适性和严肃性。1997年美国在任总统克林顿因律师执照未按时缴税被阿肯色律师公会直接传唤;2012年加利福尼亚州州长杰里·布朗因收取湖人队比赛球票问题被该州要求说明情况。美国以对政府官员的法治约束为线索,在全社会范围内推进法治进程。为规范民众行为,不仅重视成文法,也重视法律判例,运用法律引导民意,防止负面舆论横行。
拉美国家治理模式与经验教训
  提起拉美国家的经济社会发展,人们普遍会想到两个词“中等收入陷阱”和“民粹主义”。拉美国家自20世纪70年代进入中等收入行列以来,因一系列错误的国家治理政策,导致国家政局动荡,经济衰微,效率低下,深陷于“中等收入陷阱”而久久难以自拔。同时意识形态上普遍的“民粹主义”使社会陷入极度不稳定状态之中。时至今日,除了智利等国,相当部分的拉美国家依然在困境中难以脱身,其国家治理的理念、方式和内容值得深思。
  回顾拉美国家20世纪70年代以来的国家治理政策,总体而言都是在照搬欧美国家民主主义、福利主义和自由主义治理模式,忽视本国的实际状况和现实需求。在政治上,民主化意识形态几乎侵入拉美每一个国家,原本执政的军人政府大都交出政权退居幕后,而取得政权的民选政府忽略了多种价值观交锋、政权根基不稳、经济隐患巨大和社会矛盾突出的基本事实,盲目采取了社会民主化举措,使得国内多方势力犬牙交错,一时间,民主政权上台与军事政变之间交互更替。阿根廷自1976年到1982年6年间经历了两次军事政变、两次民主选举和一次对外战争,政权更迭了四次;玻利维亚等国甚至发生了武装叛乱,国家久久没有强有力的领导核心。民主主义思潮泛滥又导致政府弱化而使机构臃肿、职能缺失、腐败横行、效率低下。在经济上,多数拉美国家先是长期奉行单一的“进口替代”战略,面对严重的国企机构臃肿、效率低下,产品质次价高,与世界经济严重脱节等问题后,在转型期又照搬了“新自由主义”经济模式,在国内经济实力不足以应对经济全球化挑战时,忽视国家宏观调控作用,取消进口限制,推行贸易自由化和大规模私有化,开放金融和资本市场。(杜传忠,刘英基:“拉美国家‘中等收入陷阱’及对我国的警示”,《甘肃理论学刊》,2011年第6期)
  实行金融自由化和资本自由化政策,这使得国外资本肆意占领国内市场,导致严重的债务危机和经济困难。在此窘况下,许多拉美国家接受了美国政府和世界银行等国际金融机构开出的“结构性调整”的改革方案,这些方案严重脱离实际,使本国经济自主权进一步丧失。在社会管理上则是照搬了发达国家的福利政策和城镇化进程。这些政策在实施过程中虽一时引起了人民的好感,但国家的衰微经济根本不足以应付高标准的福利支出。过度的福利政策使财政赤字不断,负债累累,而同时社会因此失去了弹性和动力,不劳而获的人群数量剧增,国家无力平衡区域间发展差距。加之盲目重视城镇化进程,工农业比例严重失调,大量农民涌入城市,又因就业压力巨大成为失业人群。种种失误政策使得社会贫富差距不减反增,从20世纪70年代开始,拉美各国的基尼系数一直高于0.4的警戒线,最高达到0.58。巨大贫富差距引起了底层人民对政府的强烈反感,在威权主义依然盛行的拉美来说,这种反感最终发展成为与执政阶层的完全对立,“民粹主义”滋生并盛行。大多数人认为平民被社会中的精英所压制,精英们完全不顾人民生计而盲目实行不符合国情的政策,政权因此失去人民认同,社会矛盾进一步加深,困境久久难以解脱。
  但值得一提的是,智利是拉美国家中的特例,发展迅速,至今人均GDP已突破2万美元,而事实是智利没有经历政权频繁更替,有相对稳固的政治环境,著名经济学者德·所托所规划的正确经济模式得到了国家的强力落实,因而治理模式和取得效果与其他国家大不相同。
  拉美国家治理模式的启示是:国家治理模式必须切合实际,符合国家发展的实际需求。实行国家治理政策必须以国家政治经济发展实际情况为基础,不顾现实直接照搬照抄别国模式,从来不是成功之道;发展中国家要正确定位政府职能及与各方的关系,保持本国政治经济自主地位;国家必须拥有一个强有力的领导核心,打造稳定的政治环境,能够在保证正确发展方向的前提下有效推行各项具体措施;同时,国家必须具备引领民意的能力,要注重抓基层强基础,拉近与民众的距离,引导民众以正确的方式提出合理诉求;对社会矛盾要能准确判别,进而合理应对。
  (作者:燕山大学文法学院教授;燕山大学文法学院硕士研究生)
  (责任编辑 吕红娟)

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